La liberalizzazione del trasporto pubblico locale in Italia fra incertezze delle regole e diritto europeo

Giovanni D’Angelo

Ricercatore confermato di diritto amministrativo, Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano

La liberalizzazione del trasporto pubblico locale in Italia

fra incertezze delle regole e diritto europeo.

Sommario: 1. Regole e incertezza nel trasporto pubblico locale: quadro generale. – 2. Regole e incertezza nel trasporto pubblico locale: liberalizzazione e modalità di organizzazione e affidamento del servizio. – 2.1 Ambiti territoriali ottimali (ovvero sulla funzione fondamentale dei comuni nel settore del trasporto pubblico locale). – 2.2 Autoproduzione (o autoprestazione) e affidamento a terzi. – 2.3 Incertezza sulla vigenza di alcune disposizioni a seguito del referendum 2011 e della sentenza Corte. cost. n. 199/2012. – 3. Esigenze di contenimento della spesa pubblica e dimensione di utilità sociale.

1. Regole e incertezza nel trasporto pubblico locale: quadro generale

Sin dalla riforma del 1997, il settore del trasporto pubblico locale ha rappresentato un caso paradigmatico del rapporto tra concorrenza e modelli di gestione, nell’ambito del più generale problema legato alla definizione di una disciplina dei servizi di interesse economico generale di competenza degli enti locali che tenesse conto delle disposizioni di settore e dei principi generali affermati a livello sovranazionale[1].

Nel c.d. decreto Burlando (d.lgs. 19 novembre 1997, n. 422, successivamente modificato dal d.lgs. 20 settembre 1999, n. 400[2]) la misura di liberalizzazione perseguita dal legislatore non era il superamento del monopolio, ma l’affermazione della regola dell’affidamento della gestione del servizio mediante procedure concorsuali, secondo un criterio divenuto poi tipico dell’esperienza di tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica. Una volta individuato tramite procedure concorsuali, l’operatore economico esercita il servizio in regime di monopolio (da questo punto di vista non si può parlare di liberalizzazione in senso proprio).

Al finire dello scorso decennio il ricorso alle gare per l’affidamento del servizio risultava ancora piuttosto limitato; ciò anche a causa di proroghe che hanno consentito il mantenimento della situazione anteriore al d.lgs. n. 422/1997 fino al 31.12.2007 e a determinate condizioni fino al 31.12.2009. Nei pochi casi in cui gli enti concedenti avevano optato per le procedure concorsuali, molto spesso il servizio era stato (ri)affidato al precedente gestore pubblico[3].

Oggi, il quadro non appare sostanzialmente mutato[4]. In un recente contributo, dal titolo significativo[5], si segnala che negli ultimi anni sono state effettuate un centinaio di gare per l’affidamento delle concessioni, il 99% delle quali vinte dalle aziende pubbliche già operanti (c.d. incumbents).

In tale contesto, alcune regole di fondo sono incerte.

Alcuni profili critici sono solo in parte legati al tema della liberalizzazione del trasporto pubblico locale in Italia, assumendo una rilevanza più generale ed estesa ad altri servizi di interesse economico, ma sono comunque in grado di fornire una cornice significativa della difficoltà di delineare un assetto normativo stabile in questo settore. Da questo punto di vista, assumono rilievo soprattutto due aspetti.

Il primo è quello della competenza legislativa regionale e del rapporto tra la materia del trasporto pubblico locale e quella della tutela della concorrenza.

Di recente, Corte cost. 13 gennaio 2014, n. 2[6] da un lato ha confermato che la materia del trasporto pubblico locale sia stata attribuitaalla competenza legislativa regionale di tipo residuale, ai sensi dell’art. 117, comma 4, Cost., e dall’altro ha ribadito l’incidenza, anche su questa materia, della tutela della concorrenza, materia di competenza esclusiva statale[7]. Nello stesso senso, con riferimento alle competenze dell’Autorità di regolazione dei trasporti, si è espressa Corte cost. 15 marzo 2013, n. 41[8], che però non ha preso posizione sul possibile contrasto delle disposizioni istitutive dell’Autorità con l’art. 117 Cost. in quanto ha dichiarato inammissibile la questione per genericità delle censure[9].

Queste sentenze sono inquadrabili in un indirizzo più ampio della Corte[10], relativo anche ad altre materie e caratterizzato da un profilo critico comune: l’ampiezza della nozione di tutela della concorrenza, che costituisce una materia di competenza esclusiva e al contempo trasversale dello Stato[11].

Questa tendenza ha conseguenze importanti dal punto di vista sistematico, perché la materia, così come intesa nella giurisprudenza della Corte, sembra potenzialmente senza limiti in ragione del carattere finalistico che la contraddistingue[12], ed è pertantoin grado di incidere notevolmente sulla legislazione concorrente e residuale delle Regioni. Ciò è accaduto, per esempio, nella disciplina degli orari degli esercizi commerciali[13], oppure in quella dei contratti pubblici, nel cui ambito «il principio di tutela della concorrenza ha fornito la base per imporre una disciplina statale uniforme, comprimendo i tentativi delle Regioni di dettare discipline differenziate»[14].

Dunque, come anticipato, non si tratta di un profilo critico specifico del settore del trasporto pubblico locale e d’altra parte si tratta di una tendenza che investe temi diversi e ulteriori che non possono essere trattati in questo contributo. Un dato, però, può essere evidenziato in modo netto: nella giurisprudenza costituzionale, soprattutto nella seconda delle due sentenze appena richiamate, l’incidenza della tutela della concorrenza sembra avere quasi svuotato di ogni ambito di possibile rilevanza, nella prospettiva della ricerca di una disciplina autonoma, la materia del trasporto pubblico locale, anche quanto alle funzioni amministrative[15].

Il secondo aspetto che assume rilievo è quello delle funzioni dell’Autorità di regolazione dei trasporti (ART), di recente istituzione[16].

In particolare, si è dubitato che tra i settori devoluti alla regolazione dell’Autorità rientri anche il trasporto pubblico locale in quanto l’art. 37 d.l. 6 dicembre 2011, n. 201[17] non menzionerebbe in modo chiaro e univoco, accanto a ferrovie, porti, aeroporti, autostrade, il settore del trasporto pubblico locale[18]. A mio avviso, è possibile superare il dubbio, e ritenere compresa fra le competenze dell’Autorità di regolazione anche quella relativa al trasporto pubblico locale, in ragione dei diffusi riferimenti[19] al trasporto locale contenuti nelle lett. b), d), f), dell’art. 37, comma 2, d.l. 201/2011. Inoltre, la mancata menzione specifica accanto agli altri settori sembra giustificata, almeno nella lett. a) dell’art. 37[20], dalla circostanza che il riferimento è lì alle “infrastrutture”.

Pare in ogni caso che le prime implicite indicazioni provenienti dalla Corte costituzionale[21] e dalla stessa Autorità[22] siano nel senso di ricomprendere il settore del trasporto pubblico locale nelle competenze della neocostituita autorità indipendente.

Più complicato è il rapporto tra l’ART e altre Autorità[23], in particolare con l’Autorità garante della concorrenza e del mercato[24]. La possibilità di sovrapposizioni appare evidente rispetto alla possibile divergenza delle analisi di mercato che costituiscono il presupposto per l’emanazione di taluni atti di regolamentazione e che entrambe le Autorità sono chiamate ad effettuare, o in relazione alle decisioni dell’ART in merito alle tariffe e a quelle dell’AGCM in merito alla correttezza o meno della pratica commerciale, anche in riferimento alle relative funzioni c.d. paragiurisdzionali a tutela di utenti e consumatori.

Un esempio recente di tale possibile sovrapposizione è rappresentato dalle due indagini conoscitive, della fine del 2013 e dell’inizio del 2014, rispettivamente dell’AGCM[25] e dell’ART[26] aventi sostanzialmente lo stesso oggetto, l’apertura al mercato, almeno in riferimento al settore del trasporto pubblico locale.

Analogamente, la legittimazione attribuita all’AGCM d’impugnare, previo parere-diffida[27], gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica, emessi in violazione delle norme poste a tutela della concorrenza e del mercato, potrebbe entrare in conflitto con le competenze riservate all’ART[28], anche in ragione del fatto che l’analisi della casistica ha evidenziato che tra i settori interessati da questa procedura «prevale su tutti quello dei trasporti pubblici locali»[29].

Il problema è reale: in effetti, al fine di garantire la cooperazione nelle materie di interesse comune, le due Autorità hanno siglato un protocollo d’intesa[30]. Si tratta un modello di collaborazione istituzionale certamente diffuso tra le Autorità indipendenti e in alcuni settori previsto a livello normativo, come ad esempio dall’art. 20 l. 28 dicembre 2005, n. 262 in tema di tutela del risparmio e disciplina dei mercati finanziari[31]. Tuttavia, rispetto alla complessità delle funzioni regolatorie che le due Autorità (ART e AGCM) sono chiamate ad esercitare, si tratta di uno strumento del quale occorrerà verificare in concreto l’applicazione e l’impatto nei prossimi mesi.

Alcune sovrapposizioni si potrebbero verificare con l’ANAC, soprattutto in relazione alla predisposizione degli schemi dei bandi di gara e delle relative convenzioni e alla definizione dei criteri per la nomina delle commissioni giudicatrici[32]. Anche in questo caso, le due Autorità hanno stipulato un protocollo d’intesa[33] e valgono le stesse considerazioni circa la verifica in concreto della funzionalità di tale strumento di collaborazione.

Sullo sfondo, poi, rimane la questione dei rapporti e delle interferenze con le regioni, solo in parte risolti da Corte cost. n. 41/2013 cit.[34], e con gli enti locali[35].

[1] Sul tema specifico, con riferimento al periodo successivo alla riforma del trasporto pubblico locale e precedente alle convulse riforme della fine degli anni 2000, tra i numerosi contributi v. M.P. Chiti, Servizi pubblici locali e diritto comunitario, in Pubblica amministrazione e privatizzazioni dopo gli anni '90, un primo bilancio, a cura di M. Cammelli, G. Sciullo, Maggioli, Rimini 2004, p. 93 ss.; G.F. Ferrari, Servizi pubblici locali ed interpretazione restrittiva delle deroghe alla disciplina dell'aggiudicazione anticoncorrenziale, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2005, p. 834 ss.; G. Morbidelli, Introduzione: i servizi pubblici locali in Europa, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2001, p. 783 ss.; L. Perfetti, L'affidamento diretto dei pubblici servizi locali a società partecipate dai Comuni tra amministrazione indiretta e privilegi extra legem, in Il Foro amministrativo-C.d.S., 2004, p. 1170 ss.; S. Pignataro, I servizi pubblici locali nel nuovo sistema delle autonomie, Cedam, Padova 2004; G. Piperata, Tipicità e autonomia nei servizi pubblici locali, Giuffré, Milano 2005; Id., Le esternalizzazioni nel settore pubblico, in Diritto amministrativo, 2005, p. 963 ss.; R. Ursi, Le società per la gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica tra outsourcing e in house providing, in Diritto amministrativo, 2005, p. 199 ss.; S. Varone, Servizi pubblici locali e concorrenza, Giappichelli, Torino 2004. In generale, per un’analisi esaustiva delle questioni in tema di servizi pubblici prima delle ultime riforme v. L. Bertonazzi, R. Villata, Servizi di interesse economico generale, in Trattato di diritto amministrativo europeo, diretto da M.P. Chiti, G. Greco, coordinato da G.F. Cartei e D.U. Galetta, parte speciale, vol. IV, Giuffré, Milano 2007², p. 1791 ss.

[2] Sulla riforma del 1997, in generale v. N. Rangone, I trasporti pubblici di linea, in Trattato di diritto amministrativo – Diritto amministrativo speciale, a cura di S. Cassese, vol. II, Giuffré, Milano 2000, p. 1697 ss.; per l’analisi anche delle problematiche economiche cfr. A. Boitani, C. Cambini, Il trasporto pubblico locale in Italia. Dopo la riforma i difficili albori di un mercato, in Mercato concorrenza regole, 2002, p. 45 ss.; E. Marcucci, Gare e contratti di servizio nei servizi pubblici locali: alcune indicazioni del caso del trasporto pubblico locale, in Analisi economica e metodo giuridico. I servizi pubblici locali,a cura diL. Perfetti, G. Polidori, Cedam, Padova 2003, p. 123 ss.; per la «derivazione» del d.lgs. n. 400/1999 dal disegno di legge del Governo (A.S. n. 4014), non giunto a compimento, avente ad oggetto la riforma dei servizi pubblici locali, cfr. A. Vigneri, La liberalizzazione dei servizi pubblici locali, in Regioni, 2002, p. 1091 ss.; per la prospettazione in questo settore speciale di una forma di concorrenza per il mercato (v. subito infra nel testo) cfr. M. Mazzamuto, Concorrenza e modelli di gestione dei servizi pubblici locali: il caso paradigmatico dei trasporti, in Nuove autonomie, 2000, p. 569 ss.; K. Kemenater, V. Malfatti, Dalla concessione alle procedure di gara nell’assegnazione dei servizi di trasporto pubblico locale, in Diritto dei trasporti, 2001, p. 103 ss.

[3] A. Boitani, C. Cambini, Le gare per i servizi di traporto locale in Europa e in Italia: molto rumore per nulla, in Quaderni dell’istituto di Economia e Finanza, Università Cattolica del Sacro Cuore, 54, 2004; C. Bentivogli, R. Cullino, D.M. Del Colle, Regolamentazione ed efficienza del trasporto pubblico locale: i divari regionali, in Quaderni di economia e finanza, Banca d’Italia, 20, 2008; M. Alderighi, G. Sparacino, Le gare e i contratti di servizio nel trasporto pubblico locale, in Economia dei servizi, 2008, p. 105 (tabella 1). Alcuni studi hanno indicato nel 90% la percentuale di gare concluse in questo modo (v. ad esempio Alderighi, Sparacino, Le gare e i contratti, cit.); tale percentuale è indicata in misura inferiore, ma comunque vicina al 80%, in uno studio della Cassa depositi e prestiti pubblicato nel novembre del 2013, ma relativo a gare espletate fino al 2007.

[4] Cfr. P. Rubino, Il trasporto pubblico locale fra vincoli strutturali e liberalizzazioni, in L’industria, 2012, p. 397 ss. (in particolare p. 400). In riferimento all’efficienza gestionale e all’architettura della gara (e agli interventi più opportuni ad opera della regolazione) v. G.L. Albano, A. Heimler, M. Ponti, Concorrenza, regolazioni e gare: il trasporto pubblico locale, in Mercato concorrenza regole, 2014, p. 117 ss.

[5] M. Ponti, I trasporti pubblici locali, cronaca di una morte annunciata, in Il Mulino, 2014, p. 39.

[6] In Foro italiano, 2014, I, c. 661, con nota di R. Romboli e in Giurisprudenza costituzionale, 2014, p. 73 con nota di A. Candido, L’emergenza non estende le competenze regionali. Sulla proroga dei contratti di trasporto pubblico locale. La Corte ha dichiarato incostituzionale l’art. 2 l. reg. Toscana 24 novembre 2012 n. 64, nella parte in cui, attraverso l’inserimento del comma 1 bis nell’art. 82 l. reg. Toscana 29 dicembre 2010 n. 65, reitera la proroga dei contratti di affidamento in concessione relativi al trasporto pubblico locale su gomma, senza peraltro fissare un termine finale. La Corte costituzionale ha rilevato che, nel caso concreto, non venisse in considerazione la materia «trasporto pubblico locale», quanto quella della «tutela della concorrenza», di esclusiva competenza statale, trattandosi delle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Per l’incostituzionalità, in violazione del principio di tutela della concorrenza, della proroga automatica delle concessioni da parte di leggi regionali, v. Corte cost. 4 luglio 2013, n. 171, in Foro italiano, 2013, I, c. 2351, con nota di richiami, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 1 l. reg. Liguria 30 luglio 2012 n. 24, nella parte in cui prevedeva, in caso di mareggiate e/o eventi atmosferici eccezionali che provochino danni agli stabilimenti balneari, ai beni demaniali ed alle relative pertinenze incamerate, una proroga automatica e a tempo indeterminato delle concessioni del demanio marittimo a favore del soggetto già titolare della concessione. Con riguardo specificamente al trasporto pubblico locale, v. Corte cost. 11 aprile 2011, n. 123, in Foro italiano, 2011, I, c. 1619, con nota di G. D’Auria e in Giurisprudenza costituzionale, 2011, p. 1686 con nota di G. D’Alessandro, Forma dat esse rei, ovvero quand’è che può parlarsi di «legge» e di legge «nulla-inesistente», e A. Pace, La legge incostituzionale è nulla, non annullabile, che ha dichiarato incostituzionale l’art. 43, comma 2, l. reg. Calabria 26 febbraio 2010 n. 8, che dispone la proroga dei contratti relativi ai servizi di trasporto pubblico locale, in contrasto con il regime transitorio previsto dall’art. 23-bis d.l. 25 giugno 2008 n. 112, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008 n. 133. Già in precedenza Corte cost. 3 marzo 2006, n. 80, in Giurisprudenza italiana, 2006, p. 1732, con nota di R. Caranta, Servizi pubblici locali, tutela della concorrenza e riparto di competenze tra stato e regioni, in Giornale di diritto amministrativo, 2006, p. 1203, con nota di L. Iera, Concorrenza e liberalizzazione nei servizi di trasporto pubblico, in Giustizia amministrativa, 2006, p. 471, con nota di M. Giordano, Sulla proroga del preesistente regime di affidamento del servizio di trasporto pubblico locale, aveva dichiarato, in materia di trasporto pubblico locale, costituzionalmente illegittime le disposizioni legislative regionali tendenti a modificare, anche solo in parte, norme adottate dallo stato nell’ambito della sua competenza legislativa esclusiva in tema di tutela della concorrenza (ai sensi della lettera e del 2º comma dell’art. 117 Cost.) la cui configurazione ha una portata così ampia da legittimare interventi dello stato volti sia a promuovere sia a proteggere l’assetto concorrenziale del mercato.

[7] Il Senato ha approvato, con modificazioni, il disegno di legge costituzionale (C. 2613-B) che, tra l’altro, interviene sul Titolo V della Parte seconda della Costituzione, eliminando la competenza legislativa concorrente. Nel disegno di legge la tutela della concorrenza permane tra le materie di competenza esclusiva dello Stato.

[8] In Foro italiano, 2013, I, c. 1398, con nota di richiami, e in Giornale di diritto amministrativo, 2013, p. 835, con nota di C. Di Seri, L’autorità dei trasporti nel quadro delle competenze regionali. Su questa sentenza v. le notazioni critiche di A. Cardone, Autorità indipendenti, tutela della concorrenza e leale collaborazione: troppi “automatismi” a danno dell’autonomia?, in Rivista della regolazione dei mercati, 2014, 1, p. 189 ss.

[9] Con specifico riferimento ai servizi di traporto pubblico locale, le censure proposte dalla Regione Veneto si appuntavano sulle competenze conferite all’Autorità a definire i criteri per la fissazione, da parte dei soggetti competenti, delle tariffe, dei canoni e dei pedaggi, tenendo conto dell’esigenza di assicurare l’equilibrio economico delle imprese regolate, l’efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori (lett. b) del 2° comma dell’art. 37 d.l. n. 201 del 2011), nonché a definire gli schemi dei bandi delle gare per l’assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare e a stabilire i criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici (lett. f) del citato 2° comma dell’art. 37). Ad avviso della Corte costituzionale, in assenza di argomenti puntuali, non può desumersi la violazione delle attribuzioni legislative regionali dalla circostanza che le previsioni censurate demandano all’Autorità, soggetto estraneo alla logica della responsabilità politica e amministrativo-contabile e neppure vincolato a specifici parametri di indirizzo e controllo,la determinazione di discipline di impatto macroeconomico rilevante (cfr. § 2 - Ritenuto in fatto e § 4 - Considerato in diritto).

[10] Cfr. in particolare Corte cost., 17 novembre 2010, n. 325 (in Foro italiano, 2011, I, c. 1332, con nota di R. Menzella; in Giurisprtudenza italiana, 2011, p. 1768, con nota di S. Spuntarelli, L’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica al vaglio della corte e il caso del servizio idrico integrato; in Regioni, 2011, p. 1175, con nota di R. Caranta, Il diritto dell’Ue sui servizi di interesse economico generale e il riparto di competenze tra stato e regioni; in Giornale di diritto amministrativo, 2011, p. 484, con nota di L. Cuocolo, La Corte costituzionale “salva” la disciplina dei servizi pubblici locali;in Urbanistica e appalti, 2011, p. 48, con nota di S. Musolino, La riforma dei servizi pubblici locali è costituzionalmente legittima e compatibile con l’ordinamento comunitario; in Giurisprudenza costituzionale, 2010, p. 4501, con nota di A. Lucarelli, La corte costituzionale dinanzi al magma dei servizi pubblici locali: linee fondative per un diritto pubblico europeo dell’economia e P. Sabbioni, La corte equipara spl di rilevanza economica e sieg, ma ammette soltanto tutele più rigorose della concorrenza). A proposito del riparto di competenze in tema servizi di interesse economico generale, la Corte ha sostenuto che, nella disciplina sulle modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali, la competenza esclusiva statale «viene a prevalere sulle invocate competenze legislative regionali e regolamentari degli enti locali e, in particolare, su quella in materia di servizi pubblici locali, proprio perché l’oggetto e gli scopi che caratterizzano detta disciplina attengono in via primaria alla tutela e alla promozione della concorrenza» (§ 7 – Diritto).

[11] «La norma costituzionale sulla tutela della concorrenza è stata impiegata dalla Corte soprattutto per sancire un ampliamento della competenza statale in materia di regolazione amministrativa dei mercati - anche attraverso l’affermazione, di per sé corretta, secondo cui la “tutela della concorrenza” è materia “trasversale”, che può interferire con altre materie di competenza regionale, nel qual caso la competenza statale gerarchicamente prevale -, piuttosto che per sindacare nel merito i fini e gli effetti degli interventi regolatori», M. Libertini, Concorrenza (voce), in Enciclopedia del diritto, Milano, 2010, p. 197.

[12] Sul carattere finalistico e trasversale, da ultimo, cfr. Corte cost., 16 aprile 2014, n. 97, in Giurisprudenza costituzionale, 2014, p. 2911, con nota di L. Cassetti, Alla ricerca di (improbabili) spazi regionali per scelte legislative pro-concorrenziali: appalti e differenziazioni territoriali.

[13] Cfr. Corte cost., 19 dicembre 2012, n. 299, in Foro italiano, 2013, I, c. 427, con nota di R. Romboli.

[14] Libertini, Concorrenza,cit., p. 197, in nota n. 21. Cfr. Corte cost. 22 maggio 2009, n. 160, in Giornale di diritto amministrativo, 2009, p. 1252 con nota di A. Massera, La disciplina dei contratti pubblici: la relativa continuità in una materia instabile; Corte cost., 30 luglio 2008, n. 320, in Giurisprudenza costituzionale, 2008, p. 3418; Corte cost. 23 novembre 2007, n. 401, in Foro italiano, 2008, I, c. 1799con nota di G. Corso, G. Fares, Il codice dei contratti pubblici: tra tutela della concorrenza e ordinamento civile..

[15] In senso fortemente critico sul rapporto individuato nella sentenza n. 41/2013 tra la materia della tutela della concorrenza e quella del trasporto pubblico locale, tutto sbilanciato a favore della prima, v. D. Andracchio, L’autorità di regolazione dei trasporti e le Regioni d’Italia. La competenza in materia di trasporto pubblico locale nella sentenza n. 41/2013 della corte costituzionale. un viaggio-pellegrinaggio lungo l’arcipelago della giurisprudenza costituzionale, in Rassegna dell’Avvocatura dello Stato, 2013, 3, pp. 150-152. Sul ricorso nella sentenza n. 41/2013 al criterio della prevalenza per la risoluzione dell’interferenza competenziale tra tutela della concorrenza e trasporto pubblico locale v. M. Giachetti Fantini, Autorità di regolazione dei trasporti, tutela della concorrenza e principio di leale collaborazione, in www.federalismi.it, 2014, n. 10, § 3.2, che rileva che «nell’iter logico della Consulta il giudizio di prevalenza non risulta sufficientemente argomentato».

[16] Sulla difficile e controversa istituzione dell’Autorità dei trasporti cfr. C. Di Seri, L’autorità dei trasporti nel quadro delle competenze regionali, cit.,p. 835; A. Tonetti, L’autorità di regolazione dei trasporti, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, p. 589; C. Golino, La regolazione nel settore dei trasporti ed il difficile avvio della sua Autorità, in www.giustamm.it, § 2; M. Giachetti Fantini, Autorità di regolazione dei trasporti, tutela della concorrenza e principio di leale collaborazione, cit., §1. In senso favorevole all’istituzione dell’Autorità dei trasporti v. G. Napolitano, La rinascita della regolazione per autorità indipendenti, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, p. 229 ss., in particolare pp. 233-235, e A. Frignani, L’Autorità dei trasporti: fra tutela della concorrenza e regolazione, in Il diritto industriale, 2014, p. 105 ss., in particolare pp. 108-111.

Da ultimo sul ruolo dell’ART v. E. Boscolo, Il finanziamento statale quale strumento incentivale: tentativi e resistenze nel settore del trasporto pubblico locale, in Rivista regolazione mercati, 2015, n. 2, pp. 76-80, che sottolinea, tra l’altro, che finora gli interventi dell’Autorità nel settore del trasporto pubblico locale «non hanno assunto una autentica centralità nell’agenda del regolatore, impegnato preponderantemente nella disciplina del mercato ferroviario e aeroportuale».

[17] Convertito con modificazioni dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214. I commi 1 e 2 dell’art. 37 sono stati sostituiti dall’art. 36, comma 1 lett. a), d.l. 24 gennaio 2012, n.1 convertito con modificazioni dalla l. 24 marzo 2012, n. 27.

[18] A. Tonetti, L’autorità di regolazione dei trasporti, cit., p. 595; F. Macioce, Liberalizzazione e regolazione nel settore dei trasporti: recenti sviluppi, in Diritto dei trasporti, 2013, pp. 93-94.

[19] Anche al trasporto ferroviario regionale, come ricorda A. Tonetti, ivi, p. 595, che però, in riferimento ai commi 1 e 2 dell’art. 37, sottolinea «l’interrogativo se l’Autorità possa occuparsi del trasporto in generale o se invece debba concentrarsi solo sui settore espressamente nominati e, in questo secondo caso, vista l’equivoca espressione utilizzata dal legislatore, se tra questi rientri o meno il trasporto pubblico locale».

[20] Di cui va peraltro segnalata la formulazione ellittica e non chiara.

[21] Cfr. Corte cost. n. 41/2013 cit.

[22] V. infra indagine conoscitiva 2014.

[23] Secondo A. Frigani, L’Autorità dei trasporti: fra tutela della concorrenza e regolazione, cit., p., 114, il coordinamento con le altre Autorità rappresenta probabilmente il «punto più critico di tutta legge istitutiva».

Più di recente, su questo profilo v. anche amplius A. Candido, La governance dei trasporti in Italia: soggetti, livelli di governo, competenze, in Rivista regolazione mercati, 2015, n. 2, pp. 109-115.

[24] A. Tonetti, L’autorità di regolazione dei trasporti, cit., p. 601; Liberalizzazione e regolazione nel settore dei trasporti …, cit., pp. 94-95. Prendendo spunto da una nota vicenda relativa al trasporto nazionale, v. D. Maresca, L. Ceffalo, Il riparto di competenze tra Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e Autorità di Regolazione dei Trasporti alla luce della sentenza Arenaways del T.A.R. Lazio, in Rivista regolazione mercati, 2014, p. 260 ss. e in particolare p. 266 ss. Secondo A. Frigani, L’Autorità del trasporti: fra tutela della concorrenza e regolazione, cit., p., 114, il coordinamento con le altre Autorità rappresenta probabilmente il «punto più critico di tutta legge istitutiva».

[25] N. 24697 del 10.12.2013, in Bollettino n. 53/2013.

[26] Delibera n. 6 del 16.1.2014.

[27] Si tratta del parere espresso ai sensi dell’articolo 21-bis, comma 2,l. 10 ottobre 1990, n. 287, introdotto dal d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214. Sul tema, ampiamente dibattuto in dottrina, cfr. M.A. Sandulli, Introduzione a un dibattito sul nuovo potere di legittimazione al ricorso dell’AGCM nell’art. 21-bis l. n. 287 del 1990, in www.federalismi.it, 2012, n. 12; Id., La legittimazione dell’AGCM a ricorrere avverso i provvedimenti della p.a. ex art. 21-bis l. 287/1990 e la violazione delle norme sugli aiuti di Stato, in Dizionario sistematico della concorrenza, a cura di L.F. Pace, Jovene, Napoli 2013, p. 785 ss.; M. Clarich, I nuovi poteri affidati all’antitrust, in Quaderni costituzionali, 2012, p. 115 ss. F. Cintioli, Osservazioni sul ricorso giurisdizionale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (art. 21 bis della legge n. 287 del 1990), in www.giustamm.it; R. Politi, Ricadute processuali a fronte dell’esercizio dei nuovi poteri rimessi all’AGCM ex art.21-b della l.287/1990. Legittimazione al ricorso ed individuazione dell’interesse alla sollecitazione del sindacato, in www.federalismi.it,2012, n. 12.

[28] E all’ANAC (cfr. subito infra nel testo). Cfr. ad esempio il parere 11 febbraio 2015 AS1184 (in www.agcm.it), con cui AGCM ha contestato la procedura di affidamento in concessione del servizio di trasporto pubblico locale da parte della Regione Toscana (l’AGCM  ha successivamente disposto l’archiviazione del procedimento, ritenendo che le circostanze comunicate dalla Regione fossero «suscettibili di rimuovere i dubbi concorrenziali espressi nel parere»).

[29] A. Schettino, La tutela effettiva della concorrenza nell’azione pubblica: il potenziamento dell’attività di advocacy, in Diritto dell’Unione europea, 2014, p. 532, nota n. 50.

[30] Protocollo d’intesa del 27 agosto 2014. La cooperazione ha ad oggetto (art. 1, comma 2): «a) il coordinamento degli interventi istituzionali, anche in ambito internazionale, in materie di comune interesse; b) la segnalazione di ciascuna delle parti di casi in cui, nell’ambito di procedimenti di rispettiva competenza, emergano ipotesi di violazione, da parte degli operatori, di norme alla cui applicazione è preposta l’altra parte; c) lo scambio di pareri e avvisi su questioni di interesse comune; d) la collaborazione nella elaborazione di segnalazioni al Parlamento o al Governo su materie di interesse comune; e) la collaborazione nell’ambito di indagini conoscitive su materie di interesse comune; f) iniziative congiunte in materia di enforcement, vigilanza e controllo dei mercati; g) la collaborazione scientifica».

[31] Sul punto v. G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli, Torino 2013⁴, pp. 101-102.

[32] Cfr. la delibera n. 49 del 17 giugno 2015 dell’ART – «Misure regolatorie per la redazione dei bandi e delle convenzioni relativi alle gare per l’assegnazione in esclusiva dei servizi di trasporto pubblico locale passeggeri e definizione dei criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici e avvio di un procedimento per la definizione della metodologia per l’individuazione degli ambiti di servizio pubblico e delle modalità più efficienti di finanziamento».

[33] Protocollo d’intesa del 20 novembre 2014. La cooperazione ha ad oggetto (art. 1): a) lo scambio reciproco di pareri e avvisi su questioni di interesse comune; b) la collaborazione nell’elaborazione di segnalazioni al Parlamento e al Governo su materie di interesse comune; c) la collaborazione nell’elaborazione scientifica di temi di interesse comune.

[34] Cfr. sopra nota n. 9.

[35] Cfr. Frignani, L’Autorità dei trasporti: fra tutela della concorrenza e regolazione, cit., pp. 113-114.