Local democracy in France

La démocratie locale en France

28.02.2021

Michel Verpeaux

Professeur émérite, l’Université Panthéon-Sorbonne

 

La démocratie locale en France*

 

English title : Local democracy in France

DOI: 10.26350/18277942_000022

 

Sommaire : 1 Introduction. 2.Démocratie locale et Constitution. 2.1. Démocratie nationale et démocratie locale 2.2. Démocratie directe et Constitution. 2.3. Charte européenne de l’autonomie locale et Constitution. 3. Modalités de la démocratie locale. 3.1. Délimitation des circonscriptions et recherche de l’échelon pertinent. 3.2. Model de scrutin. 3.3. La périodicité des scrutins.

 

1. Introduction

 

La présente contribution se veut être une présentation générale du cadre de la démocratie locale, et notamment dans ses rapports avec la démocratie considérée de manière globale et dans ses relations plus précises avec la démocratie conçue au niveau de l’État, c’est-à-dire en France, nationale. L’une des caractéristiques de la question, vue du point de vue français est que l’État qu’il ait été organisé sous la forme d’une monarchie, d’un empire ou d’une république, a été pendant très longtemps, unitaire et centralisé, parfois à l’extrême. La France ne s’est convertie que très tardivement à la décentralisation, concept là encore spécifique à la France, qui ne se confond ni avec la dévolution britannique ni avec les autonomies italienne ou espagnole. On conçoit alors que la démocratie locale soit un sujet à la fois récent et sensible qui peut heurter des traditions séculaires contraires.   

 

2. Démocratie locale et Constitution

 

La démocratie locale n’est pas affirmée directement dans la Constitution française, elle entretient des liens complexes avec la démocratie pratiquée au niveau de l’Etat, même si la révision de 2003 a introduit des mécanismes assez peu développés de démocratie directe, sauf dans l’outre-mer[1]. Jusqu’à présent, la France semble ne pas accorder, sur la question de la démocratie, beaucoup de place à la Charte européenne de l’autonomie locale.

 

2.1. Démocratie nationale et démocratie locale

 

Les références à la démocratie dans la Constitution française du 4 octobre 1958 sont assez peu nombreuses et l’alinéa 1er de l’article 1er se contente d’affirmer que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » en ne précisant pas ses caractéristiques ni ses implications. Cette disposition figurait déjà dans les mêmes termes à l’article 1er de la Constitution du 27 octobre 1946, là encore dans son article 1 affirmant déjà que  « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

Des éléments relatifs à la démocratie figurent néanmoins au titre du seul article consacré à la source du pouvoir politique, c’est-à-dire aux caractéristiques du suffrage et à la définition des électeurs, l’article 3, dans ses alinéas 3 et 4.  

Le premier définit le suffrage : « Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret » (al. 3) ; tandis que le dernier de cet article définit qui sont ou peuvent être les électeurs : « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques » (al. 4.). Ni l’un ni l’autre ne précisent de manière expresse à quel type d’élections s’appliquent ces dispositions. 

Plus accessoirement l’article 4, consacré aux partis et groupements politiques, affirme le rôle de ces derniers dans la vie publique sans préciser non plus s’il ne s’agit que de la vie politique nationale ou d’autres formes de vie politique. Son alinéa 1er est ainsi rédigé : « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». Son alinéa 3, ajouté lors de la révision du 23 juillet 2008 assimile le pluralisme des courants d’expression que garantit l’existence de plusieurs partis ou groupements à la démocratie : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ».

Aucune de ces dispositions n’intéresse a priori les collectivités territoriales et n’y figure nulle trace ou référence à la démocratie locale. Au contraire, ces deux articles 3 et 4 sont insérés dans un Titre 1er intitulé « De la souveraineté » que l’alinéa 1er de l’article 3 définit comme nationale en disposant que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Il ne saurait donc exister une quelconque souveraineté locale dont l’exercice mériterait le respect de règles démocratiques.

Les institutions locales, sièges potentiels d’une démocratie, n’apparaissent quant à elles que dans un titre XII consacré aux collectivités territoriales dont la « libre administration » est garantie, et non une quelconque forme d’autonomie. Cette dernière n’est affirmée que pour certaines, et pas toutes, des collectivités d’outre-mer qui étaient autrefois des territoires d’outre-mer et qui « sont dotées de l'autonomie » (article 74 alinéa 7). L’article 1er modifié dans ce sens par la révision précitée du 28 mars 2003, a cependant voulu préciser que « Son organisation est décentralisée », ajoutant un élément supplémentaire à la définition de la République. Cette disposition, plus symbolique que réellement normative, n’a pas, à ce jour, véritablement modifié l’état du droit et les interrogations demeurent quant au lien existant entre l’affirmation de la décentralisation et celle de la libre administration dans le titre XII.

La libre administration, qui peut signifier une forme d’auto-organisation ou un certain degré de décisions autonomes, peut impliquer une forme de démocratie, plus proche et donc supposée plus véritable que la démocratie nationale. En dehors de l’affirmation de compétences distinctes de celles de l’État, la liberté contenue dans la libre administration suggère de désigner des élus librement et/ou de mettre en place des mécanismes de démocratie directe. 

L’article 72 alinéa 3 se contente de prévoir que « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». N’est ainsi prévue que l’élection des assemblées locales, et non pas celle des organes exécutifs et, malgré l’absence d’une précision qui figurait à l’article 87 de la Constitution de 1946 («  Les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus au suffrage universel »), le constituant de 1958 a jugé que ces élections devaient nécessairement se dérouler au suffrage universel, compte tenu de la généralité des termes de l’article 3 précité et selon lequel « le suffrage est toujours universel ». Cette opinion est une indication non négligeable quant à l’application des principes de cet article 3 aux élections locales et donc, au-delà, à la démocratie locale.  

Sur un plan plus politique et presque idéologique, le lien entre la désignation des organes et des revendications en faveur d’une démocratie plus réelle est illustré par le combat constant des libéraux d’abord, puis des républicains en faveur de l’élection des organes délibérants ou conseils, acquise sous la Monarchie de Juillet (loi du 21 mars 1831 sur les conseils municipaux et loi du 22 juin 1833 sur les conseils généraux de département et les conseils d'arrondissement composés de conseillers élus au suffrage censitaire et non universel), puis de celle des organes exécutifs, seulement proclamée par la loi du 22 mars 1882 instituant l'élection de tous les maires par les conseils municipaux pour l’ensemble des communes, en dehors du cas de Paris, mais seulement pour ces dernières.  Jusqu’à ces différentes dates, les organes locaux étaient désignés par le pouvoir central ou par des autorités étatiques. Ces textes ne contenaient aucune référence à une quelconque participation des citoyens ou à des formes de démocratie directe, tant le principe électif avait déjà été difficilement introduit. Aller plus loin aurait heurté de manière excessive les conceptions jacobines dominantes. 

Ce n’est qu’à la fin du XXème siècle que la question de savoir si les principes contenus à l’article 3 sont applicables à la démocratie locale s’est posée sur le terrain juridique. Outre le fait que les articles relatifs à l’administration locale sont formellement séparés de ceux consacrés à la démocratie, entre les titres er et XII, l’article 3 est relatif à la souveraineté nationale, ce qui interdit de concevoir une quelconque souveraineté locale (l’alinéa 2 de l’article 3 proclame que « Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice »), la France étant un État profondément unitaire.

La question du lien entre la démocratie et les institutions locales a été posée de manière concomitante dans le temps à propos de deux sujets très sensibles et dont on peut s’étonner qu’elle ne l’ait été qu’aussi tardivement. Dans les deux cas, c’est le juge constitutionnel qui a été confronté à ces questions et qui a dû répondre dans le relatif silence des textes. Mais dans les deux cas, l’intervention du juge a provoqué l’adoption de lois constitutionnelles venant compléter, partiellement ou totalement, un texte constitutionnel très lacunaire. Le premier sujet intéresse l’égalité entre les sexes à propos de l’introduction de quotas sur les listes de candidats pour les élections municipales. Dans sa décision n° 82-146 DC du 18 novembre 1982 (Loi modifiant le code électoral et le code des communes et relative à l'élection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales), le Conseil a en effet affirmé qu’il ressort de l’article 3 précité et de l’article 6 de la Déclaration des droits qui proclame le principe d’égalité devant la loi que « ces principes de valeur constitutionnelle s'opposent à toute division par catégories des électeurs ou des éligibles ; qu'il en est ainsi pour tout suffrage politique, notamment pour l'élection des conseillers municipaux » (consid 7). Le Conseil a été amené à répéter sa position en 1999 à propos d’une loi intéressant les élections régionales et qui avait inséré une parité entre les femmes et les hommes sur les listes de candidats (décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1999, Loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des Conseils régionaux, consid 12): « Considérant que, en l'état, et pour les motifs énoncés dans la décision susvisée du 18 novembre 1982, la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et l'éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont exclus ni pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ni pour une raison tendant à préserver la liberté de l'électeur ou l'indépendance de l'élu, sans que puisse être opérée aucune distinction entre électeurs ou éligibles en raison de leur sexe ; que, par suite, les dispositions contestées doivent être déclarées contraires à la Constitution ». La mention de « en l’état » indiquait clairement qu’il suffisait au pouvoir constituant d’intervenir pour que la jurisprudence constitutionnelle soit différente. Il a été entendu puisque la loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes (JO du 9 juillet 1999) introduise à l’article 3 un nouvel alinéa 5 que « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».

La révision du 23 juillet 2008[2] est venue à la fois compléter l’obligation de favoriser la parité et déplacer cette disposition à l’article 1er comme un élément de définition de la République, donnant à ce principe une plus grande solennité encore : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ».

Il ressortait de cette jurisprudence née en 1982 que le Conseil avait, presque de manière incidente, reconnu l’applicabilité des principes de l’article 3 à toutes les élections qualifiées de politiques, y compris aux élections municipales, et plus largement locales. Le Conseil n’apportait cependant aucune justification au lien entre les principes politiques de l’article 3 et les élections locales, considérées traditionnellement comme des élections administratives dont le contentieux ne pouvait être confié qu’au seul juge administratif. Il a fallu attendre, pour avoir une explication, la réponse du Conseil constitutionnel sur le deuxième sujet évoqué, à savoir la question de l’exigence de la nationalité française pour être candidat et élu aux élections municipales.

Tel a été le sens de la décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne reconnaissant la citoyenneté européenne applicable notamment pour des élections municipales, et dont le considérant 26 a précisé le lien indirect entre les élections municipales et la souveraineté, fondé sur les articles 3, 24 relatif au Sénat et 72, que « dès lors, le quatrième alinéa de l'article 3 de la Constitution implique que seuls les « nationaux français » ont le droit de vote et d'éligibilité aux élections effectuées pour la désignation de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale de la République et notamment pour celle des conseillers municipaux ou des membres du Conseil de Paris ».

Le corps électoral chargé d’élire les sénateurs est en effet composé à 99% d’élus locaux et plus spécialement de 95% d’élus des communes et, de ce fait, indirectement, ceux-ci participent à la désignation d’une assemblée chargée de représenter la nation au même titre que l’Assemblée nationale impliquant alors que l’article 3 s’applique aussi à ces élections. Le Conseil n’a pas repris son affirmation de 1982 selon laquelle les élections locales sont des élections politiques mais celles-ci ne le sont pas par elles-mêmes aux principes de la démocratie, parce qu’elles se déroulent au suffrage universel proclamé à l’article 3, mais seulement de manière indirecte. 

Là encore, afin de reconnaître le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, une révision de la Constitution fut nécessaire avec l’insertion d’un article 88-3 nouveau mais déconnecté des dispositions applicables aux principes et inséré dans un titre de la Constitution consacrée à l’Union européenne[3]. Cet article est ainsi rédigé : « Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article ». Il s’agit d’une révision opérée sous la forme d’une adjonction, soumise aux aléas du traité qui peut, par exemple, être dénoncé ou modifié et non d’une modification de règles existantes.  La décision du Conseil constitutionnel de 1992 montrait cependant que l’article 3 pouvait régir des principes relatifs à la démocratie locale, au moins sur le terrain de la seule élection des assemblées. 

 

2.2. Démocratie directe et Constitution

 

Il a fallu attendre longtemps pour que la démocratie directe, du moins certaines de ses modalités, soit inscrite dans le texte constitutionnel. Le référendum est prévu dans la Constitution au niveau national aux articles 11 et 89, comme le prévoit l’alinéa 1er de l’article 3 déjà cité en tant qu’expression de la souveraineté: « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Il figure aussi au titre du consentement des populations intéressées en cas de modification du territoire, à l’article 53 aliéna 3 dans le cadre, en principe, de traités ou de conventions: « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ». La démocratie n’est locale qu’en ce qu’elle concerne une partie des électeurs, mais elle est organisée nationalement (cf. dans ce sens les décisions n° 75-59 DC du 30 décembre 1975, Loi relative aux conséquences de l'autodétermination des îles des Comores et n° 87-226 DC du 2 juin 1987 Loi organisant la consultation des populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie et dépendances prévue par l'alinéa premier de l'article 1er de la loi n° 86-844 du 17 juillet 1986 relative à la Nouvelle-Calédonie).

Depuis la révision précitée du 28 mars 2003, ont été introduites dans la Constitution diverses modalités de démocratie locale directe, à la fois pour que les électeurs prennent des décisions sur des affaires locales et ne soient pas seulement consultés, ces référendums locaux étant alors décisionnels. C’est le sens de l’alinéa 2 de l’article 72-1: « Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ». Une autre modalité, cette fois de consultation, est également à prévu à l’article 72-1 à l’alinéa 3: « Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ». Là encore, la démocratie est organisée par la loi et les collectivités territoriales ne statuent que par l’intermédiaire de leurs électeurs, et seulement sous la forme d’une consultation. Cette disposition très spécifique et très ciblée avant été introduite pour permettre de connaître, de manière officielle et peu discutable, l’avis des électeurs corses sur l’avenir institutionnel de leur île (cf. loi n° 2003-486 du 10 juin 2003 organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse, JO du 11 juin 2003).

De manière encore plus modeste du point des effets - actuels - de cette disposition, l’alinéa 1er de l’article 72-1 a voulu un mécanisme de pétition adressée par les électeurs locaux aux collectivités territoriales, modalité non encore traduite dans la loi (cf. la contribution d’Alain Boyer sur cette même revue): « La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence ».

A ces modalités de consultation ou de décision de la part des électeurs locaux, il faut ajouter des dispositions intéressant spécifiquement l’outre-mer, source de débats nombreux en France mais aussi d’innovations constitutionnelles et juridiques intéressantes. C’est ainsi que l’article 72-4, destiné lui aussi à connaître de manière publique le vœu des électeurs des différentes catégories de collectivités situées outre-mer, organise l’obligation d’obtenir leur consentement avant toute modification statutaire qui doit intervenir par la loi: « Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique (alinéa 1er). Cette disposition a déjà été utilisée à plusieurs reprises ne serait-ce que pour faire sortir du droit commun deux îles de Guadeloupe souhaitant devenir des territoires plus autonomes par rapport à la République française [loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, après les décrets du 29 octobre 2003 décidant de consulter les électeurs de l'île de Saint-Martin (Guadeloupe) en application de l'article 72-4 de la Constitution et du même jour  décidant de consulter les électeurs de Saint-Barthélemy (Guadeloupe) en application de l'article 72-4 de la Constitution (JO du 30 octobre 2003)]. Tel fut aussi le cas pour la transformation du statut de Mayotte, située dans l’océan indien, en un nouveau Département d’outre-mer[4]

 

2.3. Charte européenne de l’autonomie locale et Constitution

 

Cette Charte du 15 octobre 1985, signée par la France mais ratifiée seulement en 2007[5] après la loi 2006-823 du 10 juillet 2006 autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985, opère un lien direct entre démocratie et autonomie locale. Le quatrième alinéa de son Préambule proclame ainsi que: « les collectivités locales sont l'un des principaux fondements de tout régime démocratique » tandis que son alinéa 5 dispose que l’alinéa 5: « Considérant que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les Etats membres du Conseil de l'Europe », ne faisant pas de différence entre le niveau local et le niveau nationale ou étatique.

Le § 2 de l’article 3 précise comment l’autonomie locales peut être garantie: « Ce droit (celui de de gérer […] une part importante des affaires publiques) est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ». La démocratie locale peut ainsi être représentative par le biais d’organes mais aussi directe.

Si la Charte est bien applicable et introduite en droit française depuis sa ratification en 2007, elle a eu peu d’effets juridiques, du fait du refus constant du juge constitutionnel français d’opérer un contrôle de la loi par rapport aux engagements internationaux. 

 

3. Modalités de la démocratie locale

 

La quasi-totalité des questions soulevées par les modalités de la démocratie locale, dont l’énumération ci-dessous n’est pas exhaustive, ne peuvent avoir de réponses qu’étatiques, soit par une révision constitutionnelle qui n’est pas à l’ordre du jour, soit par la loi. Les collectivités territoriales n’ont en effet, malgré la libre administration affichée, presque pas de pouvoir d’auto-organisation, s’agissant notamment des organes.  Ces modalités reflètent le rôle du législateur, le constituant étant absent, du moins directement, de choix opérés.

 

3.1. Délimitation des circonscriptions et recherche de l’échelon pertinent

 

Pour que les électeurs puissent désigner les membres des assemblées locales et, éventuellement ou indirectement, les exécutifs locaux, la circonscription électorale peut être identique au territoire de la collectivité à gérer, ce qui peut constituer un choix plus évident de représentativité, ou le territoire de la collectivité peut être divisée ou découpée en circonscriptions plus petites, afin, notamment, de renforcer le lien entre les électeurs et les élus dans un souci de proximité. Ces découpages possibles, qui existent pour les départements et les régions sont dans les mains de l’Etat, par la loi pour les régions é (pour lesquelles l’article L 338 du code électoral dispose que « Les conseillers régionaux sont élus dans chaque région au scrutin de liste à deux tours sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l'ordre de présentation. Chaque liste est constituée d'autant de sections qu'il y a de départements dans la région ») ou du pouvoir exécutif pour les départements qui délimité les territoires des cantons qui servent à l’élection des conseillers départementaux (article L. 3112-2 du Code général des collectivités territoriales). Seules les communes, en dehors des trois plus grandes villes que sont Paris, Marseille et Lyon dont les conseillers sont élus à l’échelle des arrondissements pour former le conseil central ou municipal (loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale), connaissent des circonscriptions électorales qui sont celles de la collectivité communale.   

 

3.2. Modes de scrutin

 

En France tout au moins, il existe un débat récurrent entre la représentativité des élus locaux qui peut privilégier la représentation proportionnelle, ce qui permet aux différentes forces politiques d’être présentes dans les assemblées locales, tel est le choix pour les régions : (article L. 338 du code électoral) ou pour les communes de plus de 1000 habitants (article L. 260 du code électoral). Dans les deux cas, la représentation proportionnelle est assortie d’un assez fort correctif majoritaire, qualifié de « prime majoritaire » pour la liste arrivée en tête. Le seuil de 1000 habitants distinguant les « grandes » et les « petites » communes, qui est assez bas, existe depuis la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013, relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral,  ou l’efficacité qui conduit au choix du scrutin majoritaire, qui peut être de liste ou uninominal, applicable dans les communes de moins de 1000 habitants ou même maintenant binominal dans les départements. 

Le législateur français n’a jamais opté pour un mode de scrutin unique applicable à tous les échelons locaux et il a souvent eu des évolutions législatives selon les époques même pour un niveau identique.  Cette variété des choix se rencontre au sein même d’une catégorie. Il s’agit des communes, comme cela a été mentionné pour tenir compte, selon l’argument avancé mais non indiscutable, de la diversité des communes et du caractère plus ou moins familial des petites communes dans lesquelles les électeurs connaissent tous les candidats, et réciproquement (article L. 252 du code électoral). 

 

3.3. La périodicité des scrutins 

 

La durée des mandats locaux est fixée par la loi ordinaire en France et la date des élections est fixée par la loi. C’est ainsi, par exemple, que l’article L. 227 du code électoral dispose que « Les conseillers municipaux sont élus pour six ans. Lors même qu'ils ont été élus dans l'intervalle, ils sont renouvelés intégralement au mois de mars à une date fixée au moins trois mois auparavant par décret pris en Conseil des ministres. Ce décret convoque en outre les électeurs ». Le jour et les heures sont alors fixés par le pouvoir exécutif, les préfets pouvant prévoir que les bureaux de vote, selon les communes, pourront rester ouverts jusqu’à 20 heures, au lieu des 18 h pour l’ensemble du territoire. De la même manière, l’article L. 192 du même code modifié par la loi précitée du 17 mai 2013 et applicable aux élections départementales prévoit que « Les conseillers départementaux sont élus pour six ans ; ils sont rééligibles […]. Les élections ont lieu au mois de mars ».

La question de la date des scrutins locaux et donc de la périodicité des consultations électorales s’est posée à plusieurs reprises depuis 1990, à propos de textes modifiant la date des élections locales, soit pour rapprocher plusieurs élections le même jour, dans un souci de concomitance pour limiter notamment l’abstentionnisme électoral, soit pour éviter, au contraire, qu’une élection ait des effets négatifs sur une élection si elles avaient lieu à la date prévue.  La durée des mandats peut alors être un peu flexible et le juge constitutionnel, qui est souvent saisi de ces lois depuis 1990, exerce un contrôle mais qui laisse une marge de manœuvre au législateur. Dans sa première décision sur le sujet, il a ainsi affirmé que « le législateur, compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d'ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer selon une périodicité raisonnable leur droit de suffrage ». Comme justifications de cette affirmation qui ne trouve pas de source constitutionnelle expresse et unique, le Conseil mentionnait les articles 72, 34 sur la compétence du législateur, 24 qui est relatif au Sénat et le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, selon lequel « le suffrage est toujours universel, égal et secret » (consid. 8 de la décision n° 90-280 DC du 6 décembre 1990 du Conseil constitutionnel, Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux).

Les décisions plus récentes sur le même sujet et à propos d’autres lois, ne font plus référence à des sources constitutionnelles, même pas à cet article 3 qui est la seule disposition à mentionner une forme d’égalité qui pourrait exiger que la durée des mandats soit identiques, c’est-à-dire égaux dans le temps. 

Le Conseil constitutionnel, en revanche, ne s’est jamais servi de l’argument tiré des principes démocratiques, par exemple issus de l’article 1er qui mentionne que la République est démocratique ou sur l’article 72 qui proclame le concept de libre administration. C’est ainsi que la décision n° 2010-603 DC du 11 février 2010 continue d’affirmer que  « d'une part, que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d'ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable » (Loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, considérant 12). La formulation et la justification sont identiques dans le dernier exemple en date (décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013, Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, considérant 60): « Considérant que le législateur, compétent en application de l'article 34 de la Constitution pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes constitutionnels, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ».

Du fait de la volonté déjà rappelée par le Conseil constitutionnel de ne pas opérer un contrôle de la loi par rapport aux engagements internationaux, il refuse (répugne ?) à utiliser des normes européennes pour le contrôle des lois qui pourrait fonder cette exigence de périodicité raisonnable de manière moins discutable. En effet, l’article 3 du Protocole n° 1 de la Convention européenne des droits de l’homme en date du 20 mars 1952 affirme que  « Les Hautes Parties contractantes s'engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». Dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l’idée est identique mais la source est différente. Il lui resterait néanmoins à préciser si les assemblées locales peuvent être assimilées à des assemblées qualifiées de législatives. Elles ne le sont certes pas par leurs fonctions, mais elles peuvent l’être par leur mode d’élection, au suffrage universel, et leurs modalités de fonctionnement. 

En guise de conclusion, il faut signaler une question particulière intéressant toutes les formes de coopération intercommunale qui sont nombreuses en France. Pendant longtemps, les membres des assemblées des structures intercommunales, ces dernières n’étant pas des collectivités territoriales en droit français, mais des établissements publics, à l’exception notable de la Métropole de Lyon (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles) étaient désignés par les conseils municipaux des communes membres, selon une modalité de suffrage universel indirect. La volonté du législateur de renforcer la démocratie intercommunale et de donner à ces élus communautaires une plus grande légitimité explique que la loi du 17 mai 2013 précitée ait fait le choix d’une désignation directe de ces élus, mais en même que l’élection des conseillers municipaux selon un principe de fléchage qui désigne par avance aux électeurs quels sont les élus de la commune qui siégeront au sein des assemblées délibérantes de ces intercommunalités.  De manière significative, les dispositions législatives qui régissent ces élections sont inscrites au sein du code électoral (art. L. 273-1 à L. 273-12) au même titre que les autres élections politiques au suffrage universel et non plus au sein du code général des collectivités territoriales. La démocratie locale en sort renforcée, malgré les nombreuses critiques adressées à ce mode de désignation, et cette modification montre que la démocratie locale peut connaître encore des innovations nombreuses et variées.   

 

Abstract: The essay offers a general overview, in theory and in practice, of “local democracy” in France from a constitutional perspective. Firstly, this concept is analysed in relation to national democracy, considering that France has a long tradition of centralization and that the most recent experience of decentralization presents different forms compared to English devolution or Italian and Spanish local autonomy. Secondly, the Author focuses on the relationship between local democracy and direct democracy. Finally, the article focuses on the issue of the territorial dimensioning of local authorities and the even broader issue of local electoral systems.

 

Key words: Local democracy, direct democracy, local government.


* Il contributo è stato sottoposto a double blind peer review.

[1] Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République (Jo du 29 mars 2003).

 

[2] Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République (JO du 24 juillet 2008).

[3] Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre: Des Communautés européennes et de l'Union européenne (JO du 26 juin 1992).

[4] Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte (JO du 6 août 2009) après la consultation organisée le 29 mars 2009 sur le fondement du décret n°2009-67 du 20 janvier 2009 décidant de consulter les électeurs de Mayotte.

[5] Ratification effectuée le 17 janvier 2007 et Charte publie par le décret n° 2007-679 du 3 mai 2007 (JO du 5 mai 2007).

Verpeaux Michel



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