The phenomenon of infiltration of organised crime into local institutions (1991-2020)

Il fenomeno delle infiltrazioni della criminalità organizzata nelle istituzioni locali (1991-2020)

26.02.2021

Giulio Marotta

già consigliere parlamentare

 

Il fenomeno delle infiltrazioni della criminalità organizzata nelle istituzioni locali (1991-2020)*

 

English title: The phenomenon of infiltration of organised crime into local institutions (1991-2020)

DOI: 10.26350/18277942_000020

 

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Un quadro complessivo sull’applicazione della normativa. 3. La strategia delle organizzazioni mafiose nei confronti delle amministrazioni locali. 4. La normativa vigente e la giurisprudenza di T.a.r. e Consiglio di stato. 5. Ipotesi di riforma. 6. Considerazioni conclusive.

 

1. Premessa

La normativa sullo scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni della criminalità organizzata ha trent’anni[1]. È estremamente importante analizzare il modo in cui questo strumento è stato concretamente applicato nel corso del tempo, anche al fine di individuare possibili interventi di riforma della disciplina vigente[2].

 

 

2. Un quadro complessivo sull’applicazione della normativa

 

A tale scopo può essere utile fornire innanzitutto alcuni dati sulle dimensioni quantitative del fenomeno del condizionamento mafioso sulle istituzioni locali, quali emergono dall’esame dei provvedimenti assunti dal Governo.

Nel periodo 1991-2020 si sono concluse 488 procedure di accesso: i decreti di commissariamento per infiltrazioni della criminalità organizzata sono stati 351 (23 dei quali annullati dai giudici amministrativi), mentre in 137 casi è stata deliberata l’archiviazione per insussistenza dei presupposti per deliberare lo scioglimento. Tenuto conto che 68 amministrazioni sono state interessate da più di un decreto di scioglimento o di archiviazione[3], le amministrazioni locali complessivamente coinvolte nella procedura di verifica per infiltrazioni della criminalità organizzata sono state fino ad oggi 348 e di esse 265 sciolte per mafia (tra cui 9 aziende sanitarie).

L’utilizzo di tale istituto non è stato però costante nel tempo. Come emerge dal grafico 1, si registrano picchi significativi negli anni 1991-1993 (cioè nella primissima fase di applicazione della normativa) con 76 decreti di commissariamento, nel triennio 2012-2014 (51 commissariamenti) e nel periodo 2017-2019 (65 commissariamenti).

È importante sottolineare che, a fronte di un andamento costante della media annua delle archiviazioni disposte dal Ministro dell’Interno, si registra invece una crescita consistente nel tempo dei decreti di commissariamento. Il grafico seguente (grafico n. 2) pone a raffronto il periodo antecedente all’approvazione della legge n. 94 del 2009 con quello successivo: nonostante la legge n. 94 abbia reso più stringenti i requisiti necessari per decretare lo scioglimento per infiltrazioni mafiose, la media annua dei decreti di commissariamento cresce in modo significativo nel secondo periodo (mentre le archiviazioni sono sostanzialmente stabili).

 

 

 

 

 

La rilevanza e attualità del fenomeno delle infiltrazioni mafiose negli enti locali emerge con ancora maggiore evidenza se si considerano gli anni recenti. Dal 2012 ad oggi vi sono stati ben 142 commissariamenti (quasi 15 all’anno) su un totale di 267 accessi autorizzati dal Ministro dell’Interno: e solo 3 decreti sono stati annullati dai giudici amministrativi. Una flessione si è verificata nell’ultimo anno (11 decreti di scioglimento), anche se va segnalato che numerosi procedimenti di accesso avviati nel 2019, o nei primi mesi del 2020, non si sono ancora conclusi[4].

Il ricorso all’art. 143 del Tuel nelle diverse aree del Paese risulta estremamente differenziato (grafico 3). La maggior parte dei commissariamenti si registra nelle regioni di insediamento tradizionale delle organizzazioni criminali (Calabria, Campania e Sicilia), anche se negli ultimi anni è fortemente cresciuto il numero degli scioglimenti in Puglia. Sono limitati i commissariamenti nelle regioni del centro-nord (11 in totale, di cui 2 annullati dai giudici amministrativi[5]) e ciò in contrasto con le analisi che evidenziano la tendenza delle organizzazioni criminali di estendere la propria capacità di condizionamento nelle aree economicamente più vitali[6].

 

 

 

 

Nel corso del tempo si registrano peraltro significative variazioni nella dislocazione territoriale degli scioglimenti. I grafici successivi (grafici 4 e 4 bis) evidenziano la crescita significativa dei comuni calabresi commissariati (che raggiungono quasi il 50% dei casi negli anni più recenti) nonché il rilievo assunto dalla Sacra corona unita nel condizionamento delle amministrazioni locali pugliesi.

 

 

In testa a questa speciale “classifica” risultano le province di Reggio Calabria (70 commissariamenti e 25 archiviazioni) e Napoli (60 commissariamenti e 26 archiviazioni), seguite da quelle di Caserta, Palermo e Vibo Valentia (grafico 5).

 

 

Un ultimo aspetto da sottolineare in questa sede[7] riguarda le caratteristiche dei comuni oggetto dei provvedimenti di commissariamento (grafico 6). Si registra un maggior coinvolgimento (ancora più marcato negli anni recenti) degli enti locali di piccole e medie dimensioni. Ciò viene spiegato soprattutto con la maggiore facilità di penetrazione dei clan mafiosi nelle realtà locali in cui può risultare minore l’attenzione da parte delle autorità inquirenti e dei mezzi di informazione[8].

 

 

 

3. La strategia delle organizzazioni mafiose nei confronti delle amministrazioni locali

 

La lettura delle relazioni di accompagnamento ai decreti del Presidente della Repubblica offre uno spaccato essenziale alla comprensione del contesto socioeconomico delle singole realtà locali, delle modalità attraverso le quali i clan mafiosi riescono a condizionare l’attività delle amministrazioni, dei benefici che riescono a ricavare per l’organizzazione e i propri affiliati, accrescendo così il loro controllo sul territorio[9].

Le commissioni di accesso vengono di norma istituite a seguito di indagini giudiziarie, dalle quali emergono gravi responsabilità a carico del personale politico e amministrativo, con l’adozione di provvedimenti limitativi della libertà personale ovvero con il loro rinvio a giudizio[10]: l’apposita commissione, autorizzata dal Ministro dell’Interno, deve svolgere un esame accurato dell’attività amministrativa e degli elementi raccolti dalle forze di polizia, e procedere eventualmente all’audizione dei responsabili degli Uffici[11]. Se la via dell’accesso è quella comunemente seguita ai fini di un compiuto accertamento delle infiltrazioni mafiose, non mancano casi - come d’altronde consentito dall’art. 143 del Tuel - in cui l’accesso non viene eseguito, ritenendo sufficienti gli elementi emersi nell’indagine giudiziaria[12]:

Le relazioni prefettizie analizzano puntualmente i rapporti instaurati dai boss locali con amministratori e dipendenti: forme di sostegno elettorale[13], frequentazioni assidue, situazioni di comunanza economica[14], rapporti stretti di parentela. Non manca la segnalazione del ricorso ad atti di intimidazione (attentati a persone fisiche ed abitazioni, minacce, messaggi di avvertimento etc.) per superare eventuali “resistenze”[15].

Interesse primario delle organizzazioni criminali è rappresentato dalle risorse finanziarie direttamente gestite dagli enti locali per la realizzazione di lavori o l’affidamento di servizi e forniture (in particolare gestione dei rifiuti[16], manutenzione di strade e edifici pubblici, refezione scolastica, servizi cimiteriali): frazionamento degli appalti, affidamenti diretti senza gara, procedure di somma urgenza, proroghe non giustificate dei contratti, unitamente alla mancata verifica della certificazione antimafia, rappresentano le modalità ricorrenti per favorire imprese legate ai clan locali[17]. Ma la possibilità di indirizzare l’attività degli enti locali può risultare molto importante anche per ottenere la concessione di beni demaniali[18], modifiche ai piani regolatori, l’assegnazione di immobili comunali, autorizzazioni e licenze, benefici di varia natura (sovvenzioni, contributi, sussidi) in assenza dei requisiti di legge o altri trattamenti di favore[19] [20]. Il forte interesse delle organizzazioni si è manifestato anche nei confronti delle aziende sanitarie ed ospedaliere[21], finalizzato non solo al controllo degli appalti del settore ma anche all’assunzione di soggetti affiliati o vicini ai clan[22].

L’analisi del complesso delle relazioni evidenzia naturalmente situazioni molto diverse tra loro. Ci sono commissariamenti in cui risultano direttamente coinvolti i componenti della giunta o del consiglio[23], mentre in altri casi emergono responsabilità soprattutto all’interno dell’apparato burocratico, dove il provvedimento dissolutorio del consiglio comunale è giustificato dalla sottovalutazione da parte dell’organo politico dei fenomeni di infiltrazione nell’ente locale o comunque dall’incapacità di adottare misure efficaci per contrastarli[24].

 

4. La normativa vigente e la giurisprudenza di T.a.r. e Consiglio di stato

 

La legge subordina il commissariamento all’emergere di “elementi concreti, univoci e rilevanti” sul condizionamento esercitato dalla criminalità organizzata sulle pubbliche amministrazioni, che sia in grado di determinare, anche in assenza di responsabilità penali, “un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e compromettere il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali nonché il regolare funzionamento dei servizi pubblici ad esse affidati, ovvero …. arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”[25].

Nel corso degli anni si sono levate diverse voci critiche sull’indeterminatezza dei criteri dettati dall’art. 143 e sull’eccessiva discrezionalità attribuita al Governo[26]. La Corte costituzionale si è espressa in passato sulla disciplina in materia di commissariamento degli enti locali, respingendo le eccezioni di incostituzionalità, sottolineando la natura straordinaria di questo istituto, che costituisce un rimedio eccezionale per far fronte a situazioni di condizionamento delle organizzazioni criminali sull’ente locale. La motivazione alla base dei provvedimenti di commissariamento assume un ruolo essenziale in quanto solo “situazioni di fatto evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze” possono giustificare, secondo la Corte, misure che incidono in modo così rilevante sulla vita delle amministrazioni locali e sul rapporto cittadino- rappresentati eletti[27]. Nella giurisprudenza del Consiglio di stato l’istituto dello scioglimento si è andato configurando non come misura sanzionatoria ma preventiva-cautelare: si tratta cioè di uno “strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo”[28]; gli elementi alla base della decisione del Governo devono essere “tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata…… e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione”[29].

Proprio la giurisprudenza amministrativa, in sede di esame dei ricorsi avverso i decreti presidenziali presentati dai soggetti interessati, ha dato un importantissimo contributo alla puntualizzazione dei presupposti giustificativi del commissariamento per infiltrazioni mafiose, con riferimento alla contestuale individuazione in concreto sia dei “collegamenti” con le organizzazioni criminali degli specifici provvedimenti adottati a loro favore[30] [31]. In assenza di linee guida del Governo, le decisioni di T.a.r. e Consiglio di stato hanno indirizzato l’attività delle commissioni di accesso, favorendo il progressivo miglioramento della qualità degli elementi raccolti, come testimoniato anche dalla drastica riduzione delle sentenze di annullamento, che invece nel primo periodo di applicazione della normativa erano numerose[32].

 

5. Ipotesi di riforma

 

Proposte puntuali per il miglioramento di alcuni aspetti della disciplina vigente sono contenute nella relazione conclusiva della Commissione Antimafia della scorsa legislatura[33].

L’articolata procedura, rigidamente scadenzata, disciplinata dall’art. 143 del Tuel per la fase ascendente, che prevede una componente tecnica (la commissione di accesso prefettizia per lo svolgimento dell’istruttoria[34], il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica per l’espressione del parere sulla relazione del prefetto) in funzione della decisione politica al massimo livello (proposta del Ministro dell’Interno per la delibera finale del Consiglio dei ministri[35]), appare pienamente rispondente alla complessità delle valutazioni e alla gravità delle determinazioni da assumere[36]. E la verifica puntuale esercitata dai giudici amministrativi della consistenza e coerenza degli elementi raccolti, in seguito ai ricorsi presentati dai soggetti interessati, previa l’acquisizione integrale di tutta la documentazione, costituisce un ulteriore garanzia in ordine alla legittimità dei provvedimenti adottati[37] [38].

Risulta invece opportuno intervenire nella fase successiva allo scioglimento, adeguando la composizione della commissione straordinaria, sia in termini numerici sia di competenze[39], in relazione alle diverse caratteristiche dell’ente locale coinvolto (numero degli abitanti, complessità dell’organizzazione amministrativa, maggiore radicamento delle organizzazioni criminali nel territorio etc.)[40] e potenziando le risorse umane e finanziarie in modo che possano giovarsene successivamente anche i nuovi organismi democraticamente eletti[41] [42].

Un aspetto molto importante riguarda la massima trasparenza dell’intero processo, a partire dalla previsione di una comunicazione alle Camere dell’istituzione delle commissioni di accesso[43], anche al fine di consentire alla Commissione Antimafia di svolgere gli opportuni approfondimenti, e dalla pubblicazione della relazione prefettizia nei casi di archiviazione del procedimento, in modo da informare opinione pubblica e forze politiche sulle eventuali misure da adottare nei settori caratterizzati da maggiori criticità[44]; analoga funzione informativa potrebbe essere garantita da una relazione finale, al termine dei lavori della gestione straordinaria, per dar conto degli interventi adottati e delle problematiche ancora aperte. Sarebbe infine utile prevedere una cadenza semestrale della relazione periodica del Governo alle Camere e, soprattutto, istituire una sorta di corsia preferenziale per gli atti di sindacato ispettivo concernenti il pericolo di infiltrazioni mafiose negli enti locali, proprio al fine di dissipare in tempi brevi ogni eventuale dubbio sulla correttezza delle amministrazioni chiamate in causa[45].

 

6. Considerazioni conclusive

 

Il ruolo centrale delle autonomie locali nel nostro sistema democratico rende necessaria una risposta tempestiva ed efficace dello Stato per contrastare la crescente capacità di penetrazione della criminalità organizzata nelle istituzioni[46] e nell’economia legale[47]: appare pertanto ancor oggi indispensabile il ricorso all’istituto del commissariamento in situazione patologiche della vita democratica dell’ente locale, in particolare nei casi – purtroppo non infrequenti – di pieno coinvolgimento del vertice politico dell’ente[48], nella consapevolezza peraltro che l’atto di scioglimento non è “la” soluzione del problema infiltrazioni, ma costituisce solo l’avvio di un lungo e paziente processo di ripristino della legalità[49] [50], all’interno del quale deve essere garantito il supporto dei diversi livelli istituzionali all’azione delle strutture commissariali e, in seguito, dei nuovi organismi elettivi[51], da realizzare anche con forme innovative di partecipazione dei cittadini alla fase della ricostruzione[52], affinché si pongano le basi per un complessivo rilancio dell’attività dell’ente e non ci si limiti alla mera gestione ordinaria[53]: il ripristino duraturo delle condizioni idonee per una vita politica e amministrativa al riparo da collegamenti e condizionamenti mafiosi risulterà comunque ancora più complesso nei casi in cui si è registrata una forte capacità delle organizzazioni criminali di incidere sulla composizione delle liste e degli organi di governo, arrivando a stipulare veri e propri accordi elettorali[54].

Occorre in ogni caso attuare un attento monitoraggio della situazione degli enti locali, in particolar modo nelle aree più a rischio di infiltrazione. Appare per taluni aspetti sorprendente che situazioni di particolare degrado della vita politico-amministrativa (elusione sistematica della disciplina sugli appalti, mancato rispetto del codice antimafia e della normativa sulla trasparenza e anticorruzione, assenza dei regolamenti generali sull’attività amministrativa, deficit di bilancio determinato da improvvida gestione dei tributi locali o del patrimonio comunale[55], commistione di ruoli tra organo politico e apparato burocratico etc.) possano emergere solo in sede di accesso ex art. 143 del Tuel.

Risulta pertanto necessario avviare una accurata riflessione sui meccanismi di cooperazione tra Amministrazioni statali, regionali e locali al fine di definire un sistema di relazioni e di verifica complessiva dell’attività degli enti locali che, nel salvaguardare la loro autonomia decisionale costituzionalmente riconosciuta, garantisca il rispetto dei principi fondamentali di legalità dell’azione amministrativa.


* Il contributo è stato sottoposto a double blind peer review.

[1] L’istituto dello scioglimento dei consigli comunali e provinciali per atti contrari alla Costituzione per gravi e persistenti violazioni di legge, per gravi motivi di ordine pubblico è stato introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento nel 1990 (legge 8 giugno 1990, n. 142, Ordinamento delle autonomie locali, art. 39). Una disciplina più organica è stata dettata dal decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, Misure urgenti per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di altri enti locali, conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, convertito nella legge 22 luglio 1991, n. 221, poi trasfusa nel Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, artt. 143-146), oggetto di diverse modifiche nel corso degli anni, tra cui quelle della legge n. 94 del 2009, Disposizioni in materia di sicurezza pubblica.

[2] Il presente lavoro riprende i contenuti della relazione svolta nel seminario Le infiltrazioni mafiose e la corruzione come ostacolo alla democrazia locale, nell’ambito della XII Settimana di studi sulle autonomie locali (Alessandria 5-9 ottobre 2020).

[3] In particolare, nell’intero periodo 1991-2020, 18 enti locali sono stati commissariati per tre volte e 50 enti locali per due volte.

[4] Alla data del 31 dicembre 2020 risultano ancora in corso, da fonti ufficiali, 7 procedure di accesso; altri 4 casi sono stati segnalati da mezzi di informazione.

[5] Uno dei commissariamenti deliberati nel 2020 ha riguardato per la prima volta un comune della Valle D’Aosta, Saint Pierre, mentre si è conclusa con l’archiviazione la procedura di accesso riguardante Aosta. Analoga sorte ha avuto l’accesso presso il comune di Eraclea (Venezia).

[6] Cfr. le considerazioni della Commissione Antimafia della scorsa legislatura Relazione sulla trasparenza delle candidature ed efficacia dei controlli per prevenire l’infiltrazione mafiosa negli enti locali in occasione delle elezioni amministrative (Camera dei deputati, leg. XVII, doc. XXIII, n. 13, cap. 7) e della Direzione investigativa antimafia - relazione del luglio 2019 (Camera dei deputati, leg. XVIII, doc. LXXIV, n. 3, pag. 13 ss. e pag. 151 ss.). Più in particolare, sulla presenza delle organizzazioni criminali in Emilia, v. l’audizione del Prefetto di Reggio Emilia nella seduta della Commissione Antimafia del 4 febbraio 2020.

[7] Dati più dettagliati sono disponibili nella sezione ‘Comuni commissariati’ del sito Openpolis, https://www.openpolis.it/cosa/comuni-commissariati/ (ultima data di accesso: 28 febbraio 2021) che analizza il fenomeno più generale degli scioglimenti anticipati delle amministrazioni locali.

[8] V. al riguardo le considerazioni del Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Palermo nel corso della seduta del 13 marzo 2019 della Commissione Antimafia.

[9] Ulteriori elementi possono trarsi dalle relazioni alle Camere presentate dal Governo sull'attività svolta dalla gestione straordinaria dei singoli comuni sciolti per infiltrazioni mafiose (Camera dei deputati, Doc. LXXXVIII), dalla Direzione investigativa antimafia (Camera dei deputati, Doc. LXXIV) e dall’Autorità anticorruzione (Camera dei deputati, Doc. XLIII). Una particolare attenzione a questa tematica è stata sempre dedicata, nel corso delle diverse legislature, dalla Commissione Antimafia.

[10] Solo in alcuni casi si registra un’autonoma iniziativa della prefettura, come, ad esempio nell’avvio delle procedure di accesso riguardanti i comuni di Monte Sant’Angelo e Cellino San Marco.

[11] Talvolta vengono segnalate resistenze da parte di amministratori e dipendenti dell’ente locale a fronte delle richieste di approfondimento su singoli provvedimenti adottati dall’Amministrazione di Caserta.

[12] V., tra gli altri, i casi riguardanti i comuni di Pizzo, Torretta e Sant’Eufemia d’Aspromonte. Anche per l’azienda ospedaliera Sant’Anna e San Sebastiano il prefetto ha formulato nel 2015 una proposta di scioglimento sulla base delle risultanze dell’inchiesta della magistratura, senza disporre un nuovo accesso dopo quello conclusosi l’anno precedente con l’archiviazione. Cfr. anche le considerazioni di cui alla sentenza del T.a.r. Lazio, Roma, Sez. I, 13 maggio 2020, n.5022.

[13] Tra i casi più recenti, quelli di Amantea e Pratola Serra.

[14] V., tra tutti, il caso di Nardodipace.

[15] Cfr. ad esempio, per quanto riguarda il 2020, la relazione riguardante Sant’Antimo.

[16] Una specifica attenzione alle gravi irregolarità emerse nel settore della raccolta e gestione dei rifiuti da parte di numerosi enti locali, funzionali a favorire gli interessi della criminalità organizzata, è contenuta nella relazione del luglio 2020 della Direzione investigativa antimafia (Camera dei deputati, Leg. XVIII, doc. LXXIV, n. 4).

[17] Con riferimento ai più recenti commissariamenti v., tra gli altri, i casi di Mezzojuso e Carmiano. Non è infrequente l’affidamento di appalti a ditte destinatarie di interdittiva antimafia ovvero non iscritte nelle white lists. Talora non risulta rispettato neppure l’obbligo di richiedere la certificazione antimafia, indipendentemente dal valore dell’appalto, nei 5 anni successivi ad uno scioglimento per infiltrazioni mafiose: cfr. ad esempio Cons. Stato, Sez. III, 24 giugno 2020, n. 4074, riguardante il comune di Siderno. Gli stessi giudici amministrativi evidenziano le conseguenze negative della mancata predisposizione di un albo dei fornitori (T.a.r. Lazio, Roma, Sez. I, 5 giugno 2018, n. 623).

[18] Molte relazioni si soffermano sulle illegalità riscontrate nelle concessioni degli stabilimenti turistico-balneari (come nel caso del litorale di Roma: v. le audizioni presso la Commissione Antimafia del 19 novembre 2015 e 1° febbraio 2017) o nella gestione dei fondi rustici (emblematiche, a quest’ultimo riguardo, le vicende relative al Parco dei Nebrodi in Sicilia, dove l’occupazione dei terreni si legava all’utilizzo illegittimo dei fondi comunitari).

[19] Ad esempio, la relazione su Amantea dedica una particolare attenzione alle forti irregolarità, riscontrate anche dall’Inps, nell’attuazione del progetto “Home care 2017”, riguardante prestazioni sociali a favore di dipendenti e pensionati pubblici e loro familiari. La relazione riguardante Saint Pierre sottolinea il rilascio illegittimo di permessi di soggiorno permanente, in assenza dei requisiti previsti dalla legge.

[20] Per un’analisi puntuale delle relazioni allegate ai decreti di commissariamento relativi agli anni 2013-2019 e della giurisprudenza amministrativa v. G. Marotta Criminalità organizzata ed enti locali, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, 203-204 (2019), p. 147 ss.

[21] 15 sono state le procedure di accesso avviate nel periodo 1991-2020, 9 delle quali concluse con il commissariamento dell’ente.

[22] Così la relazione conclusiva della Commissione Antimafia della scorsa legislatura (Camera dei deputati, Leg. XVII, doc. XXIII, n. 38, p. 194 ss.), che sottolinea anche la necessità per le organizzazioni criminali di garantire l’assistenza sanitaria ai propri affiliati in particolari casi di emergenza. Per un approfondimento della materia vedi G. Marotta Le infiltrazioni della criminalità organizzata nelle aziende sanitarie e ospedaliere, in Corti supreme e salute, 2 (2019), pag. 289 ss..

[23] Con riferimento ai provvedimenti più recenti, v. i casi di Pizzo, Sant’Eufemia d’Aspromonte, Maniace e Saint Pierre.

[24] In tal senso si sono espressi più volte i giudici amministrativi: cfr., tra le altre, la sentenza del Cons. Stato, Sez. III, 7 dicembre 2017, n. 5782 con riferimento al comune di Brescello.

[25] Art. 143 Tuel. Per un’analisi puntuale della normativa cfr. S. M. Sisto Lo scioglimento dei consigli comunali per infiltrazione mafiosa, in I quaderni di www.paweb.it, Chieti 2016.

[26] Cfr., tra gli altri, M. Magri Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa della riforma dell’art. 143 del Tuel, in Dir. amm., 1 (2018), p. 77 s. e F. G. Scoca Organi elettivi sciolti per condizionamento mafioso: stessi fatti, diverse valutazioni giudiziali, in Giust. amm., 9 (2019), p. 1 s.

[27] Cfr. Corte cost., 19 marzo 1993, n. 103, con riguardo all’art. 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55.

[28]Cons. Stato, Sez. III, 23 aprile 2014, n. 2038.

[29]Cons. Stato, Sez. III, 28 settembre 2015, n. 4529.

[30] Un espresso riferimento alla necessità di precisare nella relazione prefettizia gli “specifici atti di gestione o di indirizzo politico-amministrativo, che attestano la sussistenza di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata” è contenuto nella proposta di legge AC 1512, cit. (art. 1).

[31] Per una ricostruzione della giurisprudenza dei giudici costituzionali e amministrativi v. M. Noccelli, I più recenti orientamenti della giurisprudenza sulla legislazione antimafia, in www.giustizia.amministrativa.it(ultima data di accesso: 28 febbraio 2021) e la relazione svolta dal capo del dipartimento per gli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno, prefetta E. Belgiorno, nel corso dell’audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 6 novembre 2019. Un’analisi sintetica della giurisprudenza in materia è disponibile sul sito di Openpolis, https://www.openpolis.it/wp-content/uploads/2020/10/Cosa-significa-%E2%80%9Cinfiltrazione-criminale-negli-enti-locali%E2%80%9D.pdf (ultima data di accesso: 28 febbraio 2021).

[32] L’ultima decisione definitiva di annullamento riguarda il decreto di scioglimento del comune di Joppolo del 2014 (Cons. Stato, Sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876).

[33] Camera dei deputati, Leg. XVII, doc. XXIII, n. 38, cit., pag. 258 ss. In questa legislatura, la Commissione Affari costituzionali della Camera ha avviato il 18 marzo 2019 l’esame delle proposte di legge di revisione dell’art. 143 del Tuel (AC 474, Modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di scioglimento dei consigli degli enti locali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso; AC 1582, Modifica dell’articolo 143 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di scioglimento dei consigli comunali, provinciali e delle città metropolitane conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare; AC 1630, Introduzione dell'articolo 143-bis del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di computo dei termini di durata in carica dei consigli comunali e provinciali in caso di annullamento del provvedimento di scioglimento), svolgendo un ampio giro di audizioni.

[34] Nel corso dell’audizione informale presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 25 giugno 2020, il Prof. P. Portaluri ha sottolineato l’opportunità di regolamentare l’accesso da parte del prefetto agli atti delle indagini giudiziarie in corso.

[35] Solo in caso di archiviazione la decisione è assunta con decreto del Ministro dell’Interno. La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità degli articoli 28 e 29 del decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018, convertito nella legge n. 132 del 1° dicembre 2018 (Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata) che attribuiva al prefetto il potere, non adeguatamente definito, di indicare gli interventi prioritari di risanamento in caso di mancato scioglimento dell’ente ex art. 143 del Tuel (sentenza 20 giugno 2019 n. 185).

[36] Va comunque segnalato che negli ultimi anni un terzo dei commissariamenti per infiltrazione mafiosa riguarda enti già precedentemente sciolti per dimissioni del sindaco o della maggioranza dei consiglieri, ai sensi dell’art. 141 del Tuel.

[37] Pronunciandosi sul tema delle informazioni antimafia interdittive, la Corte costituzionale ha valorizzato proprio il vaglio compiuto dalla giurisdizione amministrativa, cui spetta l’esame accurato degli elementi raccolti dalla prefettura (sentenza 29 gennaio 2020, n. 57). Un’integrazione del contraddittorio è prevista dalla proposta di legge AC 1582, cit. (art. 1), su cui v., in senso critico, le osservazioni del Prof. P. Portaluri in merito all’inopportunità di fornire alle amministrazioni coinvolte l’intero materiale di indagine in relazione al loro carattere riservato (audizione informale presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 25 giugno 2020, cit.); v. al riguardo anche i rilievi del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo nel corso dell’audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 7 novembre 2019 nonché i principi enucleati dalla giurisprudenza (v. ad esempio T.a.r. Lazio, Roma, Sez. I, 16 luglio 2019, n. 9381).

[38] La complessità della valutazione degli elementi raccolti sulla contaminazione mafiosa delle amministrazioni locali è d’altronde testimoniata anche dai casi di divergenza tra le conclusioni dell’istruttoria prefettizia e le determinazioni dell’organo politico, nonché tra gli stessi giudici amministrativi (v., da ultimo le sentenze di riforma del Consiglio di Stato nei confronti delle precedenti pronunce del T.a.r. Lazio riguardanti Valenzano, Lamezia Terme e Marina di Gioiosa Jonica: Cons. Stato, Sez. III, 17 settembre 2019, n. 6207, 16 settembre 2019, n. 6435 e 11 ottobre 2019, n. 6918).

[39] La necessità di un’adeguata formazione professionale dei componenti la commissione straordinaria (nonché della commissione di accesso) è stata sottolineata dai rappresentanti dell'Associazione sindacale dei funzionari prefettizi (Sinpref) nel corso dell’audizione presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 30 ottobre 2019. Un primo passo in questa direzione è stato rappresentato dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132 (di conversione del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, art. 32 bis) con l’istituzione presso il Ministero dell’Interno di un apposito nucleo, composto da personale della carriera prefettizia, nell’ambito del quale individuare i componenti della commissione straordinaria.

[40] Va in questo senso la disposizione, contenuta nel decreto-legge 10 novembre 2020, n. 150, convertito nella legge 30 dicembre 2020, n. 181 (Misure urgenti per il rilancio del servizio sanitario della regione Calabria e per il rinnovo degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario) che prevede la possibilità di avvalersi di soggetti di comprovata professionalità ed esperienza in materia di organizzazione sanitaria o di gestione aziendale in caso di commissariamento per infiltrazioni mafiose di aziende sanitarie (art. 4).

[41] Nel corso degli ultimi anni si registrano diversi interventi legislativi volti a garantire maggiori risorse finanziarie agli enti commissariati ai sensi dell’art. 143. Cfr. in particolare la legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020, art. 1, commi 277 e 278) e il decreto-legge 19 maggio 2020, n.34, convertito nella legge 17 luglio 2020, n. 77 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19, art.105 bis). Ulteriori incentivi sono previsti dalla proposta di legge AC 474, cit. (art. 4).

[42] La proposta di legge AC 474, cit., prevede anche misure più severe per il personale amministrativo direttamente coinvolto (art. 1).

[43] Solo in alcuni casi ne viene data notizia sul sito del Ministero dell’Interno o delle locali prefetture.

[44] In tal senso anche le proposte di legge AC 474 (art. 1) e AC 1512 (art. 1). V. al riguardo le osservazioni dei rappresentanti dell'Associazione sindacale dei funzionari prefettizi (Sinpref) nel corso dell’audizione presso la Commissione Affari costituzionali del 30 ottobre 2019, cit.

[45] Purtroppo la percentuale di risposta da parte del Governo si è ulteriormente abbassata in quest’ultima legislatura, come emerge dai dati disponibili sul sito di Openpolis, https://www.openpolis.it/parole/quante-e-quali-interrogazioni-parlamentari-riguardano-i-comuni-commissariati/ (ultima data di accesso: 28 febbraio 2021), che raccoglie tutti gli atti di sindacato ispettivo in materia a partire dal 2008.

[46] Come sottolineato dall’ultima relazione del Governo, nel 2019 hanno operato 65 commissioni straordinarie (63 comuni e 2 aziende sanitarie), per una popolazione complessiva di oltre 900.000 abitanti (Camera dei deputati, Leg. XVIII, doc. LXXXVIII, n. 3, pag. 6).

[47] Proprio per analizzare le strategie di infiltrazione nell'economia delle organizzazioni criminali, è stato costituito presso il Ministero dell’Interno un organismo permanente di monitoraggio. Sull’evoluzione, in questo senso, in particolare, della camorra, v. l’audizione dei rappresentanti della procura della Repubblica presso il tribunale di Napoli (Commissione Antimafia, seduta del 24 ottobre 2019).

[48] Secondo quanto prospettato dalla proposta di legge AC 474, cit. (art. 4) sarebbe opportuno estenderne il campo di applicazione alle società partecipate e ai consorzi pubblici, anche a partecipazione privata. In senso favorevole si è espresso il procuratore nazionale e antiterrorismo nella memoria presentata in occasione dell’audizione in Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati (seduta del 7 novembre 2019).

[49] Le relazioni periodiche del Governo (Camera dei deputati, Doc. LXXXVIII) evidenziano l’attenzione prioritaria delle commissioni straordinarie alla riorganizzazione dell’apparato burocratico e alla predisposizione dei regolamenti per assicurare la necessaria trasparenza delle decisioni sui programmi, le modalità di conseguimento degli obiettivi, l’erogazione di contributi e sovvenzioni, l’assegnazione di alloggi di immobili comunali, l’accesso agli atti, i controlli interni etc.

[50] A titolo di esempio dell’attività di ripristino della legalità, si possono citare le misure adottate dalla gestione straordinaria del comune di Vittoria al fine di garantire la trasparenza del sistema delle concessioni dell’importantissimo locale mercato ortofrutticolo, la cui gestione era stata caratterizzata da gravi illeciti (cfr. relazione del maggio 2018). Sul nuovo bando di gara v. anche le sentenze del T.a.r. Sicilia, Catania, Sez. III, 15 giugno 2020, n. 1389 e n. 1393.

[51] La proposta di legge AC 474, cit., prevede un comitato di sostegno e monitoraggio per gli anni successivi alla gestione straordinaria per la verifica del buon andamento dei servizi e la correttezza delle procedure di appalto (art. 2).

[52] V. al riguardo la proposta di legge AC 474, cit. (art. 3) e le considerazioni svolte dal rappresentante dell’associazione Libera e dal Prof. R. Bifulco nel corso delle audizioni informali presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati del 20 novembre 2019 e 16 dicembre 2020. Le relazioni periodiche del Governo (Camera dei deputati, Doc. LXXXVIII) danno conto delle molteplici iniziative di coinvolgimento dei cittadini promosse dalle singole commissioni straordinarie al fine di rinsaldare il rapporto tra istituzioni e comunità locale.

[53] Solo attraverso una forte presenza dello Stato, nelle sue diverse articolazioni, il commissariamento potrà rappresentare un momento di crescita del territorio, senza essere vissuto dalla cittadinanza come un evento traumatico, un’”onta” da cancellare nel tempo più breve possibile.

[54] Cfr., tra gli altri, i casi evidenziati dalle relazioni su Borgetto, Lavagna, Giardinello (sul quale v. anche la sentenza del Cons. Stato, Sez. III, 28 settembre 2015, n. 4529), Scafati, Briatico, Delianuova e Rizziconi. Per non parlare di situazioni-limite, come quella di Platì, dove, nelle elezioni amministrative indette al termine del periodo di commissariamento del 2012, è prima mancato il quorum e poi non sono state presentate liste; lo stesso comune è stato nuovamente commissariato nel 2018.

[55] L’ultima relazione governativa sottolinea che nel 2019 il 28,6% dei comuni sciolti per infiltrazione di tipo mafioso versa in condizioni di deficit finanziario e ha quindi dichiarato il dissesto o si è avvalso della procedura di riequilibrio finanziario pluriennale; una percentuale molto più alta di quella che si registra nei restanti comuni italiani (4.7%) (Camera dei deputati, Leg. XVIII, doc. LXXXVIII, n. 3, cit.).

Marotta Giulio



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