Compliance and corruption prevention in public administrations. Organizational models and forms of liability

Compliance e prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche. Modelli organizzativi e profili di responsabilità

24.02.2021

Antonio Casabona

Dottorando in Diritto amministrativo, Università degli Studi dell'Insubria

 

Compliance e prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche. Modelli organizzativi e profili di responsabilità*

 

English title: Compliance and corruption prevention in public administrations. Organizational models and forms of liability

DOI: 10.26350/18277942_000018

 

Sommario: 1. Il sistema di prevenzione della corruzione nelle Amministrazioni pubbliche: il cambio di paradigma a partire dalla Legge n. 190/2012 tra scelte organizzative, difficoltà misurative e problemi definitori. 2. La prevenzione della corruzione mediante pianificazione. Il Piano Nazionale Anticorruzione e i Piani triennali di prevenzione della corruzione: analogie, differenze e sovrapposizioni con i modelli organizzativi ex D. lgs. n. 231/2001. 2.1. Linee portanti e ambito soggettivo di applicazione del “Sistema 231” e del “Sistema ex L. n. 190/2012”. 2.2. La prevenzione della corruzione mediante organizzazione: analisi del rischio, flessibilità della regolazione responsiva e sua capacità di adattarsi ai mutamenti. 2.3. L’Organismo di Vigilanza e il Responsabile della prevenzione della corruzione. 3. La valutazione dell’idoneità dei modelli organizzativi e i profili di responsabilità. 4. Problemi aperti e osservazioni conclusive.

 

 

1. Il sistema di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche: il cambio di paradigma a partire dalla legge n. 190/2012 tra scelte organizzative, difficoltà misurative e problemi definitori

 

La criminalità politico-amministrativa è divenuta progressivamente sempre più rilevante e pervasiva, al punto da rendere necessari incisivi sforzi, nazionali e internazionali, per controllarla.

Con la Legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. Legge Severino) il legislatore ha affiancato alla tutela penale una strategia di contrasto della corruzione incentrata sulla prevenzione amministrativa, sul presupposto che la creazione all’interno delle singole amministrazioni di un ambiente salubre, in cui siano ridotte le occasioni di mercimonio della funzione amministrativa, ne possa accrescere l’etica e ne migliori l’azione.

Dalla metà degli anni Novanta le preoccupazioni degli organismi internazionali per l’espansione del fenomeno corruttivo si sono notevolmente accentuate. Attraverso strumenti di c.d. hard law e di soft law le Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa, l’OCSE, l’Organizzazione degli Stati americani, l’Unione africana e l’Unione europea sono intervenuti in numerose occasioni in materia di corruzione, ritenuta una grave minaccia alle istituzioni democratiche, al corretto funzionamento dei mercati e al regolare accesso dei cittadini ai servizi pubblici[1].

Nel contesto europeo uno dei primi interventi di soft law si è realizzato nei Twenty Guiding Principles for the Fight against Corruption adottati dal Consiglio d’Europa nel 1997, per la maggior parte poi trasposti nella Convenzione penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa del 1999, ratificata dall’Italia nel 2012 con la Legge 28 giugno 2012 n. 110.

L’art. 20 della citata Convenzione penale avverte della necessità di istituire Autorità specializzate contro il fenomeno corruttivo, lasciando agli Stati la decisione sul tipo di organismo da adottare.

Infine la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (c.d. Convenzione di Merida) del 31 ottobre 2003, ratificata dall’Italia con la Legge 3 agosto 2009, n. 116, negli articoli 6 e 36 insiste sulla necessità da parte degli Stati di dotarsi di Autorità anticorruzione, senza però vincolare gli Stati all’istituzione di un’autorità indipendente[2].

La moltitudine degli organismi anticorruzione e la diversità degli ordinamenti giuridici in cui sono inseriti rende però difficile ricondurre ognuno a modelli predefiniti[3].

Il legislatore italiano ha deciso di istituire un’Autorità indipendente che avesse la missione di prevenire e contrastare la corruzione nelle amministrazioni pubbliche[4]: l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)[5]. Tra l’altro fin dagli Anni Novanta alcuni autorevoli studiosi avevano espresso interesse per questi organismi amministrativi di controllo specializzati nel contrasto alla corruzione[6].

L’Italia ha quindi scelto, unico Paese in Europa, di istituire un’unica autorità indipendente che si occupi sia della prevenzione della corruzione sia dei contratti pubblici[7]. Il nome della nuova autorità indipendente è già emblematico della scelta di campo di considerare la prevenzione della corruzione una materia dotata di sua autonomia[8].

La lunga storia della corruzione in Italia[9] ha visto il legislatore occuparsi del fenomeno a ondate successive.

Riservando l’attenzione agli ultimi tre decenni, abbiamo assistito alla deflagrazione nei primi anni Novanta di grandi scandali lato sensu corruttivi che hanno spinto il legislatore ad interventi normativi sul piano sia dell’organizzazione amministrativa sia della disciplina dei contratti pubblici: all’indomani della vicenda di “Mani pulite”[10], la disciplina dei contratti pubblici è stata oggetto di vari interventi di riforma volti a restringere per le amministrazioni pubbliche gli spazi di discrezionalità, in quanto ritenuta criminogena[11].

Dall’altra parte però, secondo un movimento pendolare, sebbene purtroppo l’inefficienza amministrativa non provochi lo stesso allarme sociale della corruzione, l’acuirsi della crisi economica – in un quadro già da decenni compromesso – ha incentivato tentativi di snellimento dell’apparato burocratico, di semplificazione dell’attività amministrativa, di liberalizzazioni e di riduzione delle strettoie e degli aggravi procedimentali nelle gare pubbliche[12], lasciando in secondo piano il contrasto alla corruzione[13].

In tale contesto storico, e di conseguente politica legislativa, è intervenuta la spinta internazionale e comunitaria, affinché il legislatore intervenisse puntando sulla prevenzione amministrativa del fenomeno corruttivo in luogo della sola repressione penale. Tutto questo, unitamente ai procedimenti giudiziari scaturiti dalle vicende del Mose di Venezia e dell’Expo di Milano, hanno portato al rafforzamento degli strumenti di prevenzione della corruzione introdotti dalla Legge Severino.

Ciò ha prodotto però un notevole aggravio burocratico, ingenerando nei destinatari dell’attività amministrativa sentimenti di sfavore a causa di inefficienze e lentezze[14]. La recente vicenda della procedura di aggiudicazione dei lavori di ricostruzione del ponte sul torrente Polcevera dopo il crollo del “Morandi” e l’emergenza sanitaria ed economica per il Covid-19 hanno di nuovo mostrato l’assoluta necessità di un’amministrazione efficace, efficiente e tempestiva affinché il “sistema Italia” sia in grado di competere nell’attuale contesto globalizzato.

Si osserva incidentalmente che ogni riflessione in materia di corruzione sconta il grave problema della oggettiva difficoltà di misurazione[15]. Infatti i criteri di misurazione della corruzione attraverso i dati giudiziari non sono risolutivi, per l’ovvia considerazione che il pactum sceleris è per sua natura segreto, e difficilmente c’è una vittima interessata direttamente alla sua emersione. Anche la misurazione attraverso la percezione del fenomeno (il più famoso indicatore è il CPI realizzato dall’organizzazione non governativa Transparency International),sebbene sia stata in passato ritenuta piuttosto affidabile, tanto da rafforzare spinte riformatrici, appare generica, incapace di fornire indicazioni su tipologie e caratteristiche del fenomeno e, soprattutto, troppo legata alla definizione di corruzione assunta dal soggetto intervistato[16].

Il risultato di queste spinte tra loro contrapposte è un quadro normativo disomogeneo e difficilmente dominabile per gli interpreti, con importanti riflessi in termini di incertezza per i destinatari, in primo luogo amministrazioni pubbliche ed operatori economici[17]. Inoltre, se è opinione unanimemente condivisa che il disordine ordinamentale e la bassa qualità dei testi normativi siano terreno di coltura del virus corruttivo, desta sorpresa e preoccupazione il fatto che persino e proprio la normativa anticorruzione presenti in modo accentuato i medesimi vizi.

Già definire che cosa sia la corruzione, infatti, è un problema che da sempre affatica gli studiosi, soprattutto a causa della natura polisemica del termine e della diversa provenienza scientifica e culturale degli interpreti[18].

Innanzitutto è possibile rilevare una definizione normativa del fenomeno. I fenomeni di corruzione vengono qualificati dall’ordinamento come reati e la loro realizzazione espone l’autore ad una sanzione penale, limitativa della libertà personale.

Interessante è la definizione desunta dalle prospettive empirico-sociali: «facendo leva sulla “relazione di agenzia”, che ne costituirebbe il presupposto, la corruzione è stata dunque definita come violazione delle clausole di un contratto tra un “agente” e un “principale” che prevede una delega di responsabilità»[19].

Il disvalore della condotta corruttiva è incentrato non tanto su un isolato accadimento storico – un singolo e determinato episodio di concussione o di peculato o di abuso d’ufficio – ma «su un atteggiamento personale di disonestà e di infedeltà ai doveri funzionali»[20]. Ciò è coerente con una definizione del concetto di corruzione più lata, più sfumata[21].

Anche il sistema anti-corruttivo introdotto con la “Legge Severino” accoglie un’accezione di corruzione diversa e ben più ampia della nozione penalistica: vi comprende, oltre ai delitti contro la P.A. del Titolo II, Capo I del Codice penale, anche quelle situazioni, seppur prive di rilevanza penale, nelle quali venga ad evidenza un malfunzionamento dell’Amministrazione «a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite, ovvero l’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo»[22]. L’ANAC adotta una definizione ampia, segnalando come occorra quindi «avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse»[23].

Il fenomeno corruttivo oggetto dell’attività di prevenzione sarebbe quindi riconducibile ad una nozione amministrativa di corruzione enucleabile nel concetto di “cattiva amministrazione” o “maladministration[24].

Alla base vi è l’idea secondo cui la corruzione verrebbe debellata grazie ad un’opera di “bonifica” degli ambienti caratterizzati da irregolarità diffuse, inefficienze, consolidamenti di posizioni di potere.

Si pone il dubbio, però, se l’attività di contrasto sia rivolta alla corruzione in senso stretto, cioè alla prevenzione del reato, o se, viceversa, sia rivolta alla “cattiva amministrazione”, tenuto conto che la Legge Severino ad essa non fa riferimento[25]. Una definizione così indeterminata, inoltre, rende molto difficile individuare il rischio concreto da prevenire. Il pericolo è quello di proporre soluzioni unitarie per problemi diversi – seppur connessi – originati da cause fortemente differenziate, cioè di considerare la prevenzione della corruzione la panacea a tutti i mali, nell’illusione di realizzare un’«amministrazione senza macchia»[26]. Per raggiungere risultati significativi, la valorizzazione degli strumenti amministrativi di prevenzione della corruzione non può non accompagnarsi a quelle spinte riformatrici dell’amministrazione pubblica da più parti richieste, più volte tentate e mai portate a compimento, evitando comunque la confusione dei piani tra inefficienze e corruzione. Si riscontra poi una scarsa attenzione verso l’impatto delle riforme anticorruzione sull’efficienza e sull’efficacia dell’azione amministrativa complessiva[27].

Infine, a parere di chi scrive, il contrasto a fenomeni di maladministration – quindi al di fuori del tranquillo ancoraggio alla tipicità dei fatti di reato fondati su un pactum sceleris o comunque su fatti ricostruibili e accertabili – sembra dover presupporre una condivisione di valori e di sentire comune difficilmente rintracciabile nell’attuale società liquida, connotata da un sostanziale relativismo etico e culturale[28].

La prevenzione del fenomeno corruttivo si concretizza principalmente attraverso quattro strumenti: la pianificazione, la trasparenza, la tutela dell’imparzialità e la regolazione dei contratti pubblici[29].

In questa sede si analizzeranno gli strumenti di controllo del rischio di corruzione mediante pianificazione, che nel disegno del legislatore assumono un rilievo centrale. Ci si propone di riflettere se la prevenzione della corruzione mediante pianificazione – Piano Nazionale Anticorruzione e Piani triennali della prevenzione della corruzione da una parte e Modelli organizzativi 231 dall’altra – costituisca utile strumento nel contrasto al fenomeno corruttivo, o piuttosto non rappresenti un ennesimo adempimento a carico delle amministrazioni con risultati inefficaci e inefficienti e con ulteriori esposizioni a responsabilità.

 

2. La prevenzione della corruzione mediante pianificazione. Il piano nazionale anticorruzione e i piani triennali di prevenzione della corruzione:analogie, differenze e sovrapposizioni con i modelli organizzativi ex d. Lgs. N. 231/2001

 

2.1.    Linee portanti e ambito soggettivo di applicazione del “sistema 231” e del “sistema ex l. N. 190/2012”

 

Con l’istituzione del sistema di responsabilità amministrativa degli enti di cui al D. lgs. 8 giugno 2001, n. 231 il legislatore ha perseguito l’obiettivo di prevenire il verificarsi di reati all’interno delle organizzazioni complesse.

Da decenni, in particolare Oltreoceano, tali forme di criminalità erano diventate oggetto di studi specifici. Si era notato, da una parte, che gli eventi criminosi provenienti dagli enti erano in grado di provocare conseguenze dannose incomparabilmente più gravi di quelle originate da comportamenti individuali, dall’altra che sarebbe stata necessaria una strategia preventiva peculiare, elaborata a partire dagli studi criminologici che nel frattempo si erano dedicati al tema[30].

A questo risultato hanno fortemente contribuito gli studi pioneristici sui comportamenti all’interno del mondo imprenditoriale e, soprattutto, delle amministrazioni pubbliche.

Tali studi hanno evidenziato come l’uomo non agisca sempre come homo oeconomicus secondo gli insegnamenti della teoria dell’economica classica. La dottrina, infatti, in passato aveva spesso tentato di spiegare la criminalità d’impresa applicando le teorie della scelta razionale: il crimine sarebbe il risultato di conoscenze e calcoli volti a soppesare opzioni e rischi del proprio comportamento[31].

Tuttavia, la dottrina criminologica più recente e avanzata tende invece a sottolineare il ruolo preminente della cultura delle organizzazioni e del meccanismo di normalizzazione della devianza che si sviluppa al loro interno. Questa spiegazione, circa la decisione dei colletti bianchi di violare la legge, è ritenuta più promettente di quella tradizionale basata sul mero calcolo costi-benefici[32]. Con riferimento alle amministrazioni pubbliche, mentre alcuni studi si sono concentrati sull’incidenza delle inclinazioni etiche e morali dei funzionari sul fenomeno corruttivo, altri invece hanno valorizzato i condizionamenti derivanti dalle disfunzioni presenti nell’ordinamento giuridico e dalle inefficienze del settore amministrativo[33].

Inoltre gli studi più avanzati di teoria dell’organizzazione hanno evidenziato come il comportamento effettivo nelle organizzazioni, lungi dall’essere realmente razionale, possieda molti elementi di incoerenza rispetto al modello ideale classico dell’uomo razionale[34].

È stato evidenziato che gli enti non agiscono sempre come entità razionali o monotematiche e possono esserci incoerenze tra gli obiettivi personali di amministratori e direttori generali, e gli obiettivi dell’impresa. Di conseguenza, può essere molto difficile prevenire i comportamenti illeciti così realizzati, poiché il «singolo manager può considerare la condotta illecita come un’opzione da compiere nel suo esclusivo interesse, anche qualora i costi potenziali a cui espone la società, in termini di pena pecuniaria e di immagine, siano molto superiori ai potenziali benefici per l’impresa»[35].

Il “corporate crime” si origina nella struttura dell’organizzazione proprio attraverso meccanismi di apprendimento e di trasmissione culturale.Il governo dell’impresa non è più fondato come un tempo sull’integrazione e la coerenza sociale, e l’influenza culturale esercitata nell’organizzazione promuove un progressivo scivolamento verso decisioni illegali assunte senza adeguata riflessione e valutazione degli effetti[36].

Secondo gli esperti americani di criminalità d’impresa, infine, la segretezza alimenta in modo decisivo la lealtà di gruppo, che contribuisce alla neutralizzazione della carica di disvalore del comportamento antigiuridico[37].

Alla luce di questo quadro, nel 1991 negli Stati Uniti vengono emanate per le persone giuridiche le Federal Sentencing Guidelines, la cui pietra angolare è rappresentata dall’adozione dei Compliance Programs[38], il cui modello antesignano è quello dei Codici etici, privi però di un adeguato apparato sanzionatorio, al fine di avere enti che si dotano di regole dettagliate e chiare per prevenire i reati commessi, o comunque accettati per politica di impresa, dalle organizzazioni[39].

Nel 2001 il legislatore italiano, ispirandosi latamente al sistema statunitense, ha introdotto con il D. lgs. n. 231 l’istituto della responsabilità amministrativa degli enti, benché già da tempo fosse stata autorevolmente segnalata la necessità di contrastare il verificarsi di reati all’interno delle organizzazioni complesse[40]. È stato così introdotto un meccanismo inedito di responsabilità da reato degli enti, incentrato su meccanismi preventivi e logiche premiali, discostandosi però dal modello americano ispirato invece alla filosofia carrot-stick.

La prevenzione del crimine attraverso modelli organizzativi, elaborati con procedure di risk assessment e di risk management, e la logica premiale che vede l’ente esente da responsabilità in presenza delle condizioni di cui agli artt. 6 e 7 del D. lgs. cit.[41], costituiscono quelli che un’autorevole dottrina ha chiamato “i piani nobili del sistema 231”[42].

Nonostante non constino indagini empiriche che dimostrino la reale attitudine dei modelli organizzativi a prevenire il rischio di reato negli enti, il legislatore con la L. 6 novembre 2012, n. 190 ha deciso di trasporre la logica del “Sistema 231” in ambito pubblico, scommettendo proprio sui modelli organizzativi quali strumento di controllo del rischio di corruzione e di cattiva amministrazione[43].

Sebbene di primo acchito il sistema introdotto dalla “Legge Severino” sembri essere fortemente assimilabile a quello ex D. lgs. n. 231/2001, in realtà i due modelli divergono radicalmente[44]. Se il “Sistema 231” vuole prevenire la criminalità d’impresa, sanzionando l’ente a vantaggio o nell’interesse del quale un soggetto apicale o subordinato ha realizzato un reato eludendone in modo fraudolento il modello organizzativo, i Piani triennali di prevenzione della corruzione, invece, sono destinati a rilevare le aree di rischio in cui possono verificarsi atti di corruzione e di maladministration a danno dell’Amministrazione stessa, affinché essa possa adottare misure organizzative e procedimentali idonee a prevenirli. Se poi l’evento criminoso si verifica, l’imputazione della responsabilità per “colpa di organizzazione” [45] ricade nel primo caso sull’ente stesso, e verrà accertata in sede penale con le relative garanzie processuali, mentre nel secondo caso ricade sul Responsabile della prevenzione della corruzione, a titolo dirigenziale, disciplinare ed erariale.

La “Legge Severino” prevede che l’Autorità nazionale anticorruzione predisponga e adotti il Piano nazionale anticorruzione[46]. Il PNA ha durata triennale, con aggiornamento annuale, e costituisce atto di indirizzo per la redazione del Piano triennale per la prevenzione della corruzione e della trasparenza (PTPCT) per le pubbliche amministrazioni tenute a redigerlo, e per l’adozione di misure di prevenzione della corruzione integrative dei modelli organizzativi adottati ex D.lgs n. 231/2001. Ad oggi, sono stati emanati il PNA 2013 – aggiornato nel 2015 –, quello 2016 – aggiornato nel 2017 e nel 2018 – e infine il PNA 2019[47].

La pianificazione prevista per le amministrazioni pubbliche è dunque duplice: a livello nazionale viene predisposto il PNA, mentre a livello decentrato le singole amministrazioni sono tenute a redigere i PTPCT. La L. n. 190/2012 utilizza dunque la pianificazione a cascata[48]: nel PNA[49] viene individuata la strategia di contrasto del fenomeno corruttivo comune per tutte le Amministrazioni, mentre nei PTPCT vengono individuate  e “mappate” per ciascuna Amministrazione tutte le aree a rischio di comportamenti corruttivi, in modo da adottare misure organizzative specifiche per prevenirli o eliminarli[50]. Inoltre, la normativa non prevede in generale specifiche sanzioni in capo ai componenti degli organi di indirizzo dell’amministrazione per la qualità delle misure del PTPCT.

In merito all’ambito soggettivo di applicazione, uno dei profili più delicati e di stretto interesse per il tema in esame è quello della intersezione e sovrapposizione tra i due sistemi con riferimento alle società e agli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e agli enti pubblici economici[51].

L’art. 1 co. 3 D. lgs. n. 231/2001 esclude dall’ambito soggettivo di applicazione lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli altri enti pubblici non economici e gli enti che svolgono funzioni di rilievo costituzionale, laddove invece l’art. 11 co. 2 della Legge delega n. 300/2000 escludeva solo «lo Stato e gli altri enti pubblici che esercitano pubblici poteri»[52].

A causa dell’oscurità e della mancanza di coordinamento interno ed esterno dei testi normativi, si è a lungo dubitato se le società a partecipazione pubblica debbano adottare solo il PTPCT o il modello organizzativo 231 oppure entrambi. Con l’introduzione del comma 2-bis nell’art. 1 della Legge Severino (art. 41 co. 1 lett. b) D. lgs. 97/2016) il legislatore ha provato a fare chiarezza: il PNA costituisce atto di indirizzo ai fini dell'adozione dei propri PTPCT per le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1 co. 2 D. lgs. n. 165/2001 e costituisce atto di indirizzo ai fini dell'adozione di misure di prevenzione della corruzione integrative di quelle adottate ai sensi del D. lgs. n. 231/2001 per enti pubblici economici, ordini professionali, società in controllo pubblico (con l’esclusione delle società quotate) e associazioni, fondazioni e altri enti di diritto privato con le caratteristiche di cui all’art. 2-bis co. 2 D. lgs. n. 33/2013[53]. Le società in partecipazione pubblica sono invece escluse dall’ambito di applicazione delle misure di prevenzione della corruzione, diverse dalla trasparenza.

L’art. 1 co. 2 bis L. n. 190/2012 rendendo obbligatoria l’adozione delle misure integrative del “modello 231”, non ha reso obbligatoria l’adozione del modello medesimo, anche se l’ha fortemente raccomandata e ha segnalato che le società che decidano di non adottare il “modello 231”, limitandosi all’adozione del documento contenente le misure anticorruzione, dovranno darne motivazione[54].

Ancora con riferimento all’ambito soggettivo di applicazione del “sistema 231”, è stato correttamente avanzato in dottrina[55] il dubbio sull’utilità di aver ricompreso anche le imprese medio-piccole, nelle quali non è presente un reale distacco tra la base azionaria frammentata e la gestione dell’impresa[56]. Come sopra evidenziato, la prevenzione dei reati all’interno degli enti mediante modelli di gestione e controllo del rischio è stata storicamente ideata con riferimento alla grande impresa americana, caratterizzata da notevole complessità organizzativa, nella quale è presente un profondo diaframma tra la proprietà azionaria dell’impresa e l’ambito manageriale di gestione. Inoltre sussiste il pericolo di una duplicazione della responsabilità in capo al vertice dell’impresa con violazione del divieto di bis in idem.

Quanto alle piccole amministrazioni, l’art. 41 co. 1 lett. e) D. lgs. n. 97/2016 ha previsto che i comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti possano aggregarsi per definire congiuntamente il PTPCT, tramite accordi ai sensi dell’art. 15 della Legge 7 agosto 1990, n. 241[57]. I comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, per le difficoltà organizzative dovute alla loro ridotta dimensione, nei casi in cui nell’anno successivo all’adozione del PTPCT non siano intercorsi fatti corruttivi o modifiche organizzative rilevanti, possono provvedere all’adozione del PTPCT con modalità semplificate[58].

Tuttavia, a parere di chi scrive, sarebbe forse auspicabile esonerare del tutto dall’obbligo di redazione dei PTPCT i comuni con popolazione quanto meno inferiore a 5.000 abitanti – prevedendo piani semplificati per quelli con popolazione inferiore a 15.000 abitanti – e in generale le amministrazioni di minori dimensioni con aree esposte a basso rischio di corruzione. Infatti nei piccoli comuni che non abbiano avuto, sulla base dell’analisi del contesto esterno, evidenze di infiltrazioni ad opera della criminalità organizzata, potrebbe essere più efficace lo stesso controllo diretto della popolazione, grazie anche agli obblighi di pubblicazione, sull’organizzazione e attività amministrativa, sgravando così l’amministrazione dall’onere pianificatorio: stante l’esiguità numerica della dotazione del personale e dei mezzi, sarebbe in concreto impossibile attuare le misure di prevenzione amministrativa della corruzione (si pensi, ad esempio, agli obblighi di rotazione del personale e di segnalazione e astensione in caso di conflitti di interessi anche solo potenziali). Inoltre il contenimento numerico dell’adozione di PCPT potrebbe agevolare l’opera di vigilanza dell’ANAC.

 

 

2.2. La prevenzione della corruzione mediante organizzazione: analisi del rischio, flessibilità della regolazione responsiva e sua capacità di adattarsi ai mutamenti

 

Sia i modelli organizzativi 231 sia i piani triennali della prevenzione della corruzione si basano sulla strategia dell’analisi del rischio. Per il “sistema 231” viene in rilievo il rischio di commissione di un reato di cui alla categoria dei reati presupposto, per il sistema pubblicistico il rischio di verificazione di fatti di corruzione e di fenomeni di maladministration. Si tratta cioè delrischio che una condotta, attiva o omissiva, ascrivibile ad un membro dell’ente non sia conforme ai comportamenti previsti dalle norme di legge o di regolamento, linee guida, circolari, atti interni e codici di comportamento.

I Piani triennali per la prevenzione della corruzione (PTCT) sono redatti secondo il metodo indicato nel Piano Nazionale Anticorruzione (PNA), che a sua volta fa riferimento allo standard internazionale ISO 31000 [59].

Entrambi i modelli prevedono innanzitutto un percorso basato sull’analisi del rischio[60].

L’ANAC ha allegato al PNA del 2019 un importante Documento contenente le “Indicazioni metodologiche per la gestione dei rischi corruttivi”: esso rappresenta l’unico documento metodologico da seguire nella predisposizione dei PTPCT per la parte relativa alla gestione del rischio corruttivo, mentre gli approfondimenti tematici riportati nei precedenti PNA rimangono come validi riferimenti[61].

Il processo di gestione del rischio di corruzione è articolato nelle fasi rappresentate nella figura contenuta nel Documento di cui sopra e che qui si ripropone.

 

 

«Nel senso più ampio del termine, l’analisi del rischio mira a individuare la probabilità che un dato evento accada in un determinato periodo di tempo alla luce della gravità dell’impatto di tale evento»[62].

La prima fase del processo di gestione del rischio è relativa all’analisi del contesto esterno ed interno.

In primo luogo ciascun ente deve identificare gli ambiti della propria attività, alla luce sia del contesto interno sia di quello esterno, in cui è presente il rischio di verificazione dell’evento (“mappatura dei rischi” o risk assessment). In tale fase è opportuno prendere in considerazione la tipologia delle attività svolte, le dimensioni, l’articolazione dell’assetto organizzativo e la storia dell’ente, intesa non solo dal punto di vista delle indagini e delle eventuali condanne penali, ma anche delle risultanze dei procedimenti disciplinari interni. Per tale procedimento è fondamentale che il Responsabile della prevenzione della corruzione riceva un adeguato supporto dai responsabili delle strutture titolari dei processi in esame[63]. L’aspetto più importante dell’analisi del contesto interno, quindi, consiste nella individuazione e analisi dei processi organizzativi, oltre che nella rilevazione dei dati generali relativi alla struttura e alla dimensione organizzativa[64].

Oltre al contesto interno, assume sempre maggiore importanza la mappatura delle aree di rischio con riferimento al contesto esterno. La conoscenza dell’ambiente in cui l’amministrazione opera, le caratteristiche e gli interessi economici dei soggetti destinatari della sua attività, il contesto culturale, economico e sociale in cui essa agisce devono essere al pari oggetto di analisi e di rilevazione dei profili di rischio.

È importante notare come i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi siano indicati direttamente nel PNA, laddove, invece, lo standard internazionale richiede che sia la singola organizzazione a definire autonomamente i presupposti sui quali fondare le scelte di gestione del rischio, come peraltro avviene nel “Sistema 231”[65]. Di conseguenza, i PTPCT si configurano più come strumenti attuativi di una politica di prevenzione di comportamenti corruttivi che come strumenti di gestione del rischio veri e propri.

Incidentalmente si osserva che la mappatura delle aree a rischio potrebbe essere utile fonte d’informazioni con riferimento ad un ambito omogeneo, al fine di implementare banche dati dialoganti tra loro o un’unica banca dati, in funzione della semplificazione del sistema dei controlli[66].

La valutazione del rischio costituisce la seconda macro-fase del processo di gestione del rischio, in cui lo stesso è identificato, analizzato e confrontato con gli altri rischi al fine di individuare le priorità di intervento e le possibili misure correttive/preventive (trattamento del rischio).

Tenuto conto dei presidî di controllo già esistenti all’interno dell’ente per le attività più rischiose, devono essere predisposti protocolli in grado di delineare i processi decisionali e operativi funzionali alla prevenzione dell’evento (risk management).

La valutazione del rischio si articola in tre fasi: l’identificazione, l’analisi e la ponderazione.

L’identificazione degli eventi rischiosi è finalizzata all’individuazione di comportamenti o fatti che possono verificarsi in relazione ai processi di pertinenza dell’amministrazione, tramite cui si concretizza il fenomeno corruttivo. Per produrre effetti realmente proficui sarà necessario che in tale fase sia attivamente partecipe tutta la struttura organizzativa della singola amministrazione e non solo l’RPCT.

In secondo luogo viene in rilievo la fase di analisi del rischio, che è mirato sia alla comprensione più approfondita degli eventi rischiosi identificati nella fase precedente sia alla stima del livello di esposizione al rischio dei processi e delle relative attività[67].

In terzo luogo vi è la fase della ponderazione del rischio, che ha l’obiettivo di stabilire le azioni da intraprendere per ridurre l’esposizione al rischio e individuare le priorità di trattamento dei rischi, tenendo a confronto gli obiettivi dell’organizzazione e il contesto in cui la stessa opera.

L’ultima macro-fase del processo di gestione del rischio è rappresentata dal trattamento del rischio. Essa è finalizzata all’individuazione dei correttivi e delle modalità più idonee a prevenire i rischi, sulla base delle priorità emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi[68].

L’individuazione e la conseguente programmazione delle misure per la prevenzione della corruzione rappresentano la parte più promettente e potenzialmente efficace del contrasto al fenomeno corruttivo attraverso la prevenzione amministrativa[69].

Infine, si prevede come fase fondamentale del processo di gestione del rischio il monitoraggio e il riesame periodico delle misure programmate. Ciò permetterebbe di verificare l’attuazione e l’adeguatezza delle misure di prevenzione, consentendo di apportare i necessari adeguamenti nel corso del tempo.

Ponendosi invece nell’ambito privatistico, si osserva che la disciplina introdotta con il D. lgs. n. 231/2001 è il primo tentativo in Italia di co-regolamentazione pubblico-privata del rischio derivante dalla gestione illecita di attività economiche[70].

L’art. 6 co. 2 D. lgs. n. 231/2001 elenca le caratteristiche indefettibili dei modelli organizzativi, che hanno rappresentato per il legislatore il prototipo nell’ideazione dei PTPCT nelle amministrazioni pubbliche.

Si osserva che i modelli organizzativi 231 generalmente si compongono di due parti: la parte generale descrive l’assetto organizzativo dell’ente, le attività più rischiose, il regolamento e la disciplina dell’Organismo di vigilanza, la disciplina dei flussi informativi, le strategie di formazione dei destinatari e il sistema sanzionatorio; la parte speciale individua, per ciascun gruppo omogeneo di reati, le attività sensibili, i protocolli di comportamento e i presidî di controllo volti a prevenire e gestire il rischio di verificazione del reato[71].

Si deve però notare che il legislatore non ha definito i contenuti essenziali dei modelli organizzativi, diversamente da quanto fatto nell’art. 30 D. lgs. 9 aprile 2008, n. 81 che ha dettato i contenuti dei modelli di organizzazione e di gestione in materia di sicurezza del lavoro. Si sarebbe quindi potuto meglio orientare la capacità auto-organizzativa dell’ente, fulcro indefettibile di un sistema di prevenzione, dal momento che tale lacuna, unita alla difficile tenuta del modello organizzativo in sede di giudizio penale, può portare ad una sostanziale vanificazione dell’intero “Sistema 231”.

 

2.3.    L’organismo di vigilanza e il responsabile della prevenzione della corruzione

 

L’art. 6, co. 1 lett. b) D. lgs. n. 231/2001 attribuisce ad un organismo dell’ente, dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo, il compito di vigilare sul funzionamento e l’osservanza dei modelli e di curare il loro aggiornamento.

L’OdV deve essere un organismo autonomo ed imparziale rispetto agli altri organi della società[72], dotato di un’ampia gamma di poteri di ispezione e di sorveglianza. Inoltre la sua struttura deve essere modulata sulla base della complessità aziendale[73].

L’attribuzione dei poteri all’OdV è fortemente condizionata dalle modalità di nomina dei membri, dalla monocraticità o collegialità dell’Organismo, dai suoi rapporti con la governance dell’impresa, tenendo conto che l’incisività dei poteri dell’OdV assume un grande rilievo nella valutazione dell’adeguatezza ed efficacia del Modello[74].

Le migliori prassi hanno individuato i tre requisiti essenziali che l’Organismo di Vigilanza dovrebbe possedere: autonomia e indipendenza, professionalità e continuità d’azione[75].

L’OdV svolge un’intensa attività informativa e di controllo, deve essere in grado di convogliare tutte le informazioni ricevute con cadenza periodica ed essere pronto a trasmettere tempestivamente le informazioni relative alle eventuali violazioni del Modello e alla necessità di sue modifiche o adeguamenti[76].

Quanto ai profili di responsabilità dei membri dell’Organismo di Vigilanza, la dottrina è concorde nell’escludere responsabilità penali per omesso impedimento del fatto realizzato da esponenti dell’ente, in quanto essi sarebbero sprovvisti di poteri gestori ed impeditivi[77].

Il legislatore della “Legge anticorruzione” ha plasmato la figura del Responsabile della prevenzione della corruzione (e per la trasparenza) sul modello dell’Organismo di Vigilanza[78].

Il legislatore ha affidato al Responsabile della prevenzione della corruzione tutte le attività di pianificazione, monitoraggio, aggiornamento e modifica del Piano triennale di prevenzione della corruzione. Come l’OdV, il RPCT deve avere caratteristiche di autonomia e indipendenza, professionalità e continuità d’azione.

In particolare, il Responsabile provvede ad elaborare la proposta di PTPCT da sottoporre all’organo di indirizzo. Successivamente egli deve verificare l’efficace attuazione del Piano (e curarne le modifiche laddove intervengano successive modificazioni nel contesto organizzativo o vi siano avvenute violazioni delle prescrizioni), verificare l’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici maggiormente esposti al rischio corruzione e, infine, redigere e pubblicare la Relazione annuale sui risultati dell’attività svolta[79].

Proprio per questo motivo è necessario che il RPCT abbia competenze tecniche specifiche nell’ambito dei procedimenti di valutazione dei rischi e di predisposizione delle attività di gestione c.d. di risk management. Un forte ostacolo alla buona resa del sistema può essere rappresentato da Responsabili di formazione esclusivamente giuridica non adeguatamente edotti in materia di scienza dell’organizzazione[80].

Inoltre, per le stesse ragioni segnalate con riferimento all’OdV del sistema 231, è molto importante che il RPCT abbia a disposizione una valente struttura di supporto sia dal punto di vista dello staff – adeguatamente formato – sia dal punto di vista delle risorse economiche[81]. In realtà ANAC ha evidenziato come spesso purtroppo i PTPCT siano stati molto carenti in merito ai supporti conoscitivi ed operativi al RPCT[82].

Quanto ai rapporti con l’Organismo di vigilanza, seppur inizialmente ANAC avesse suggerito che il ruolo di RPCT fosse affidato ad un componente interno dell’OdV o che i due ruoli coincidessero nel caso di organo monocratico, successivamente ha escluso che il Responsabile della prevenzione della corruzione possa far parte dell’OdV[83].

Se è vero che la figura del Responsabile pare ispirata all’OdV, tuttavia l’importanza dei soggetti responsabili della prevenzione della corruzione obbliga a rilevare un’importante differenza tra le due figure: mentre nel modello privatistico l’Organismo di Vigilanza è assegnatario di un’importante dotazione economica per l’esercizio delle sue funzioni nell’ambito di un modello organizzativo molto oneroso, nell’ambito pubblicistico, come si è visto, l’impianto di prevenzione della corruzione è stato costituito con la clausola d’invarianza della spesa.

Appaiono poi delicati, in quanto non ben precisati, i rapporti tra il RPCT e l’Organismo interno di valutazione[84].

RPCT e OIV dovrebbero rapportarsi nello svolgimento delle procedure di “mappatura” delle aree e dei processi a rischio. Anche l’individuazione e la valutazione delle misure volte a controllare il rischio sono effettuate dal Responsabile con l’eventuale supporto dell’OIV[85]. Secondo ANAC, la percentuale di casi in cui si è rilevato un inadeguato coordinamento tra il PTCT e il Piano della performance ammonta a ben 80,6 per cento[86]. Si auspica quindi un quadro più chiaro dei rapporti tra RPCT e OIV, tenendo conto che i problemi maggiori risiedono principalmente nelle criticità emerse in sede operativa[87].

Il modello di responsabilità che il legislatore ha delineato per il Responsabile della prevenzione della corruzione si espone a importanti critiche[88]. Innanzitutto si rileva come il RPCT – perno del sistema, come abbiamo visto – non abbia alcun interesse a far emergere gli episodi di corruzione più gravi di cui sia venuto a conoscenza, dal momento che ciò lo esporrebbe al rischio di responsabilità.

Inoltre il sistema di responsabilità previsto dalla L. n. 190/2012 si discosta notevolmente da quello previsto nel D. lgs. n. 231/2001: a carico dell’RPCT, infatti, si prospetta una “responsabilità da posizione”, con un pressoché impossibile onere della prova a suo carico per andare esente da responsabilità.

 

3. La valutazione dell’idoneità dei modelli organizzativi e i profili di responsabilità

 

Il “Sistema 231” ha sofferto dell’assenza del formante giurisprudenziale. A fronte di numerosi e importanti studi dottrinali sul tema, a quasi vent’anni dall’introduzione del D. lgs. n. 231/2001 sono tuttora poco numerose le sentenze che hanno accertato la responsabilità dell’ente per il reato commesso dal soggetto apicale o dal subordinato, o che lo hanno assolto ritenendo idoneo ed efficace il modello organizzativo[89].

Il giudizio di adeguatezza dei modelli organizzativi si compone di due fasi: nella prima il giudice valuta propriamente l’idoneità del modello organizzativo come capacità dell’assetto organizzativo e gestionale di prevenire reati della specie di quello verificatosi; nella seconda il giudice valuta l’efficace attuazione dello stesso, cioè la concreta attuazione di quanto previsto nel modello[90].

Come abbiamo visto, il problema più rilevante consiste nel fatto che l’art. 6 D. lgs. n. 231/2001 indica i profili strutturali che i modelli organizzativi devono presentare, mentre non dice nulla né sugli standard e sui protocolli generali di comportamento e di controllo, né sui contenuti specifici delle regole procedimentali che dovrebbero attuare tali protocolli.

E infatti le sentenze intervenute della Corte di Cassazione impediscono all’interprete di ricostruire un quadro sufficientemente definito dell’approccio da parte dei giudici nella valutazione dei modelli organizzativi.

Con riferimento alla valutazione dei modelli organizzativi in termini di adeguatezza è prevalente in giurisprudenza una lettura negativa, tanto che ancora non risulta alcuna pronuncia definitiva pubblicata che abbia riconosciuto l’esistenza di un modello adeguato, efficacemente attuato e presidiato da un idoneo organismo di controllo. Tuttavia, secondo autorevole dottrina, «una più puntuale disanima del dato giurisprudenziale, complessivamente inteso, non consente una conclusione così netta e conduce, viceversa, a valutazioni maggiormente articolate […]», pur trattandosi di una mole di dati molto modesta[91].

Il rischio da più parti paventato è che la giurisprudenza penale possa cadere nel c.d. hindsight bias, o “pregiudizio del senno di poi”[92]. Si assiste, cioè, ad una maggioritaria tendenza degli organi giudicanti a ritenere i modelli organizzativi inidonei o inefficaci per il solo fatto che il reato si è verificato.

Si può affermare quindi convintamente che sono fortemente incerte le probabilità che l’organo giudicante valuti idoneo ed efficace il modello organizzativo. Considerando che i costi per la redazione del modello e le risorse per il funzionamento dell’OdV sono molto onerosi, non stupiscono lo sconforto delle imprese nell’intraprendere tale strada e da parte delle piccole e medie imprese la considerazione del modello alla stregua di un mero adempimento cartolare, tanto da trascurare l’adozione di alcun meccanismo di controllo e di verificazione[93].

Ciò in definitiva comporta il rischio di una sostanziale vanificazione dell’intero “Sistema 231”.

Per la valutazione dei Piani Triennali di Prevenzione della corruzione ANAC ha adottato invece un’impostazione molto diversa[94].

L’Autorità anticorruzione, infatti, nel 2014 ha avviato un processo di vigilanza sul modo in cui le pubbliche amministrazioni avevano redatto i Piani triennali di prevenzione della corruzione. Per favorire tale processo di vigilanza, e meglio valutare gli effetti di ricaduta del primo PNA, ANAC ha poi deciso di non adottare il suo primo PNA ma di limitarsi ad aggiornare quello del 2013[95].

Si è verificato un generale inadempimento: le raccomandazioni contenute nel PNA (2013) hanno generato soltanto un adeguamento del tutto formale e non sostanziale[96].

Possono evidenziarsi tre diverse cause di questo sostanziale inadempimento diffuso: la novità del metodo (il metodo del risk based era sconosciuto alla P.A. italiana); la clausola d’invarianza prevista dalla Legge Severino che non ha permesso un investimento sulla formazione della P.A. stessa; infine l’“effetto di umana pigrizia” della P.A., così come peraltro si era verificato in occasione della prima adozione dei c.d. Modelli 231[97].

Nel 2015 ANAC ha approvato un Piano – aggiornamento del PNA 2013 – confezionato in maniera totalmente diversa: una parte generale molto sintetica, accompagnata da approfondimenti su singoli settori.

Il secondo anno di vigilanza ha così dato risultati diversi: non ancora ottimali, ma più indirizzati all’adozione di modelli di prevenzione sostanziali e non formali.

Più di recente, secondo il PNA 2019 «le analisi dei PTPCT condotte dall’Autorità hanno evidenziato come la non chiara configurazione dei compiti e delle responsabilità dei soggetti interni alle amministrazioni e agli enti costituisca spesso causa di scarsa qualità dei Piani. Invece, l’interlocuzione e la condivisione degli obiettivi di prevenzione della corruzione è da ritenersi fondamentale ai fini del buon successo dell’intera politica di anticorruzione». Nel PNA 2019, inoltre, ANAC segnala ancora che «molte amministrazioni, nel tempo, hanno adottato un unico PTPCT a cui si sono riferite negli anni successivi mediante numerosi rinvii e/o soppressioni ed integrazioni di paragrafi, con conseguenti difficoltà di coordinamento tra le diverse disposizioni e di comprensione del testo»[98]. Questa tecnica rischia di vanificare completamente lo scopo della norma, che sarebbe invece quello di creare uno strumento organizzativo utile, chiaro, comprensibile e compatibile con un costante aggiornamento secondo le sopravvenienze per intervenire in via preventiva su fattori potenzialmente fonte di rischi corruttivi.

Trascorso ormai un lustro dall’introduzione e, soprattutto, dall’attuazione degli strumenti di prevenzione della corruzione nelle amministrazioni pubbliche, si può positivamente riscontrare che ANAC ha utilizzato un approccio collaborativo e di sostegno con i Responsabili della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza. Inoltre da parte della Corte dei Conti non constano accertamenti di responsabilità amministrativa a carico degli RPCT per «commissione, all'interno dell'amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato», ma soltanto delle segnalazioni da parte di ANAC di carenze e problematiche dei PTPCT, con ingiunzione di modificarli.

L’approccio di ANAC ha così evitato per i Responsabili della prevenzione della corruzione quel clima di terrore – per cui il dipendente pubblico tende a chiedere pareri e rimandare decisioni finché non abbia la certezza che non vi saranno contestazioni, azioni di responsabilità o azioni penali – che ci si auspica venga finalmente superato in ogni ambito dell’attività amministrativa[99].

 

4. Problemi aperti e osservazioni conclusive

 

Il “Sistema 231”, dopo un’accoglienza sostanzialmente positiva, è divenuto negli ultimi anni oggetto di approfondite riflessioni. Il mondo imprenditoriale si è lamentato del rischio di essere sottoposto a sanzione penale pur avendo sostenuto ingenti oneri economici e organizzativi per adottare un modello organizzativo e un Organismo di Vigilanza autonomo ed imparziale rispetto agli altri organi della società, dotato di un’ampia gamma di poteri atti a prevenire la verificazione di reati[100]. D’altra parte anche la dottrina ha osservato quanto sia cruciale il legame tra la fase di ideazione, progettazione e implementazione dei modelli in ambito aziendale, e il riscontro di una loro credibile tenuta al cospetto del giudice. Autorevole dottrina, in particolare, ha suggerito per la giurisprudenza l’“approccio organizzativo” come tecnica di esame e di valutazione dei modelli[101].

“Approccio organizzativo” comporta accertare ciò che non ha funzionato e modificare le condizioni ambientali, lavorative e, in ultima istanza, organizzative, in modo da ridurre le probabilità che l’evento infausto si ri-verifichi[102]. Come abbiamo visto, si tratta proprio dell’approccio assunto da ANAC nella valutazione dei PTPCT.

Infatti, il controllo del rischio di verificazione di fenomeni corruttivi e di maladministration attraverso misure organizzative potrà ottenere maggiore favore nei destinatari – e, di conseguenza, maggiore attuazione operativa – se verranno modulate la risposta sanzionatoria dell’ordinamento in caso di concretizzazione del rischio e la risposta premiale per le amministrazioni che abbiano saputo trarre dagli strumenti di pianificazione misure in concreto idonee a incrementare l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa.

Inoltre gli istituti in esame potrebbero trarre giovamento dagli studi di behavioral economics e delle scienze comportamentali, già applicati con buoni risultati negli ordinamenti anglosassoni, per migliorare la qualità della regolazione e per creare strumenti di pianificazione in grado di controllare l’influenza di bias cognitivi nella realizzazione di fenomeni di maladmistration.

Senonché, sull’onda dei più recenti interventi dottrinali che pongono dubbi sulle fondamenta del “Sistema 231”, domandandosi se la strategia di controllo del rischio di verificazione di reati all’interno delle organizzazioni complesse mediante modelli organizzativi sia davvero efficace ed economicamente efficiente, sorge il dubbio che l’Amministrazione sia stata gravata di un compito oneroso e inefficace. Considerando la necessità per le imprese di rivolgersi a professionisti della compliance con costi enormi per avere modelli organizzativi capaci di resistere alla valutazione del giudice penale, ci si domanda se l’Amministrazione possa essere davvero in grado, a spesa invariata, di realizzare Piani realmente idonei a identificare le aree di rischio e a prevedere misure di contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione.

Ogni cambiamento ha bisogno del tempo sufficiente per manifestare i propri effetti, anche con i necessari correttivi, evitando quella prassi, più volte autorevolmente denunciata, di ogni nuovo Governo di realizzare la propria riforma dell’Amministrazione pubblica. Tuttavia è necessario un ulteriore intervento di riordino e coordinamento tra il “Sistema 231” e il “Sistema ex L. n. 190/2012”, poiché, nonostante gli importanti sforzi compiuti da ANAC con le Linee guida, la delimitazione dell’ambito soggettivo di applicazione è ancora incerta e il rapporto tra modelli organizzativi e Piani di prevenzione della corruzione produce inefficienze e rischi di sovrapposizioni tra i piani di responsabilità.

De iure condendo appare interessante la soluzione adottata dalla Francia, che ha istituito, ispirandosi ad ANAC, l’Agence française anticorruption (AFA). La Loi n° 2016-1691 del 9 dicembre 2016 «relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique» prevede che l’Agence controlli e valuti i modelli organizzativi sia privatistici (per enti con più di cinquecento dipendenti e 100 milioni di euro di fatturato) sia pubblicistici. Restringendo l’ambito soggettivo del “Sistema 231” e di quello pubblicistico alle imprese e alle amministrazioni di grandi dimensioni, si potrebbe assegnare ad ANAC la funzione di indirizzare i singoli enti privati, pubblici e misti – fatti salvi i previsti strumenti di coordinamento Stato-Regioni – nell’adozione di modelli organizzativi, idonei a prevenire la corruzione, e il potere di vigilanza e controllo con meccanismi graduati sanzionatori e premiali secondo la logica della “regolazione responsiva”. Peraltro modelli organizzativi così definiti, e in continuo adattamento e aggiornamento, potrebbero avere una tenuta maggiore in sede di giudizio penale.

I profili promettenti del contrasto alla corruzione attraverso misure organizzative all’interno delle amministrazioni non mancano: in particolare, l’occasione per rivedere e migliorare profili organizzativi e prassi procedimentali. Si ritiene necessario, invece, rivedere i meccanismi di responsabilità a carico dei Responsabili della prevenzione della corruzione.

Ma i migliori risultati nella prevenzione della corruzione si ritiene, infine, possano realizzarsi solo in un quadro complessivo di miglioramento dell’azione amministrativa, senza peraltro cadere nella βϱις di realizzare un’amministrazione del tutto scevra da corruzione.


* Il contributo è stato sottoposto a double blind peer review.

[1] Per un quadro aggiornato di sintesi dei maggiori accordi internazionali sul tema sottoscritti e ratificati dall’Italia si veda R. Cantone, Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino 2020, p. 3 e ss.

[2] Di questa opinione sono M. Delsignore – M. Ramajoli, La prevenzione della corruzione e l’illusione di un’amministrazione senza macchia, in Riv. trim dir. pubbl., 1 (2019), p. 63.

[3]L’OCSE Specialised Anti-corruptions Insitutions. Review of models, Parigi 2013, p. 13 e ss. ha proposto una suddivisione delle Autorità anticorruzione in tre modelli: 1) Multi-purpose agencies: è il modello più avanzato, incentrato su policy, analisi e assistenza tecnica in materia di prevenzione, assistenza e informazione pubblica, monitoraggio e investigazione. Nella maggior parte dei casi resta fuori l’azione giudiziaria; 2) Law enforcement type institutions: il modello di law enforcement, il più attuato in Europa Occidentale, prende forme diverse di specializzazione e può essere implementato in organismi di investigazione, indagine e azione giudiziaria. Può anche combinare questi organismi in un'unica autorità; 3) Preventive, policy development and co-ordination institutions: il modello include le istituzioni che dispongono di una o più funzioni di prevenzione della corruzione. Possono essere responsabili delle indagini nei fenomeni corruttivi, possono valutare il rischio di corruzione, coordinare l'attuazione delle strategie nazionali e locali anticorruzione e dei piani d'azione, monitorare le regole in materia di conflitto di interessi e di dichiarazione dei requisiti patrimoniali per i funzionari pubblici, elaborare e attuare i codici etici, assistere alla formazione anticorruzione dei funzionari, fornire pareri e orientamenti su temi legati all'etica di governo, facilitare la cooperazione internazionale e la cooperazione con la società civile in materia di prevenzione della corruzione. Riprende questa suddivisione anche L. De  Sousa, Anti-corruption agencies: between empowerment and irrelevance, in Crime, law and social change, 53 (2010), p. 11 e ss. Sul tema cfr. N. Parisi, Verso l’emersione di un modello internazionale di prevenzione della corruzione, in Federalismi.it, 2017, in https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=35368 (28 febbraio 2021).

[4] La Legge 6 novembre 2012, n. 190 ha individuato la CIVIT (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) quale Autorità nazionale anticorruzione. Nel 2013 la CIVIT ha assunto il nome di Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni (A.N.AC.).Nel 2014 viene soppressa l’Autorità per la vigilanza dei contratti pubblici (AVCP), con il trasferimento all’ANAC dei suoi compiti e delle sue funzioni.

[5] Gli studi sull’Autorità Nazionale Anticorruzione sono già molto numerosi. Si possono intanto richiamare, senza alcuna pretesa di completezza, M. D’Alberti (a cura di), Combattere la corruzione. Analisi e proposte, Soveria Mannelli 2016; R. Cantone – F. Merloni (a cura di), La nuova Autorità nazionale anticorruzione, Torino 2015; I. A. Nicotra (a cura di) L’Autorità nazionale anticorruzione. Tra prevenzione e attività regolatoria, Torino 2016; P. Pantalone, Autorità indipendenti e matrici della legalità, Napoli 2018; R. Cantone, Il sistema della prevenzione della corruzione, Torino 2020; A. Riviezzo, L’Autorità dell’Anticorruzione, Modena 2020; R. Cantone – E. Carloni, La prevenzione della corruzione e la sua Autorità, in Dir. pubbl., 3 (2017), p. 903. Sull’ANAC tra funzione di “vigilanza” e prevenzione della corruzione, anche con riferimenti all’origine e allo sviluppo dell’istituto, cfr. da ultimo C. Benetazzo, ANAC e sistema europeo dei contratti pubblici, Torino 2020, p. 72 e ss.

[6]G. Forti, La corruzione del pubblico amministratore. Linee di un’indagine interdisciplinare, Milano 1992, p. 119 e ss.; A. Fiorito – M. Grillo – M. Polo – L. Sacconi – M. Zanchetti, Un’authority contro la collusione: una proposta nella prospettiva delle scelte pubbliche, in Riv. trim. scienza dell’amm., 1 (1997), p. 159.

Casabona Antonio



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