Compétence exclusive du législateur national dans la mise en œuvre des droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local

Compétence exclusive du législateur national dans la mise en œuvre des droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local

27.02.2021

Alain Boyer

Maître de conférences à l’Université de Toulon, Centre de droit et de politiques comparés J.C Escarras UMR DICE n° 7318

 

Compétence exclusive du législateur national dans la mise en œuvre des droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local*

 

English title : Exclusive competence of the national legislator in the implementattion of the constitutionnal rights of local petition and local referendum

DOI: 10.26350/18277942_000021

 

Sommaire : 1. Introduction. 2. L’absence de compétence concurrente des autorités locales fondées sur la loi ordinaire pour réglementer les droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local. 3. La compétence exclusive du législateur national dans la mise en œuvre des droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local.

 

1. Introduction

La démocratie locale française a été construite depuis l’origine sur un modèle représentatif. La loi des 14-18 décembre 1789 fait de la commune la cellule administrative de base et prévoit qu’elle s’administre par un conseil élu pour deux ans au suffrage censitaire, conseil élisant lui-même le maire. Ce modèle va perdurer jusqu’à nos jours et sera simplement amendé par l’élargissement progressif du droit de suffrage. Il est intéressant de noter que ce modèle, posé dès le début de la Révolution française et donc formellement sous la Monarchie, est aujourd’hui considéré comme un pilier du régime républicain. Ce modèle représentatif a été constitutionnalisé par l’article 87 de la Constitution de 1946 et repris par l’article 72 de la Constitution de 1958 qui dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».

En revanche, la prise en compte de mécanisme de démocratie directe ou semi-directe à l’échelon local est récente. On le sait le Général De Gaulle était favorable au lien direct entre le chef de l’état et le peuple et la Constitution de 1958 traduit cette faveur à travers ses articles 11 et 89 qui permettent au Président de la République de recourir au référendum. Dans le même ordre d’idée, la réforme constitutionnelle instituant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct est l’expression de cette faveur. Cette faveur pour les mécanismes de démocratie directe ne va pas atteindre la démocratie locale. La Constitution de 1958 n’emploie pas le terme de référendum à propos de votation organisée localement. Elle lui préfère celui de consultation. Par ailleurs, cette consultation locale a d’abord été consacrée par la pratique et validée par le Conseil constitutionnel dans un domaine très spécifique qui est celui de l’exercice du droit de sécession[1]. Il faudra attendre le début des années 1990[2] pour que le législateur national introduise la possibilité pour les collectivités territoriales de consulter leurs électeurs. Cependant ces diverses consultations n’ont que la valeur d’avis et ne sont pas décisionnelles. Il faudra attendre la loi constitutionnelle du 28 mars 2003[3] pour voir apparaître le terme de référendum pour désigner un scrutin local. Le nouvel article 72-1 alinéa 2, introduit dans la Constitution à cette occasion, prévoit que « dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ». Cette même révision introduit un droit constitutionnel de pétition local dans l’article 72-1 alinéa 1 donnant compétence au législateur national pour fixer les conditions dans lesquelles les électeurs locaux « peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une question relevant de sa compétence».

L’articulation entre un modèle administratif représentatif et des mécanismes de démocratie directe ou semi-directe ne va pas sans difficulté. En effet, la démocratie locale représentative confie le pouvoir décisionnel aux élus qui peuvent demander aux administrés leur avis sur tel projet au moyen de procédure d’enquête publique, de consultation, d’avis … . La démocratie directe locale confie le pouvoir décisionnel aux électeurs.  Cette opposition simple avis/décision est quelquefois perturbée par la mise en place de mécanisme qui vise à transformer les mécanismes de démocratie locale représentative et mécanisme de démocratie locale directe[4].

L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 9 juillet 2020[5], objet du présent commentaire, illustre cette problématique.

Les faits de l’espèce sont les suivants. La ville de Grenoble décide d’organiser une procédure dite « d’interpellation et de votation citoyenne ». Elle présente cette procédure sur son site internet et en assure la publicité par voie de presse. Le maire explique à cette occasion qu’il s’agit d’offrir aux Grenoblois la possibilité « d’être à l’initiative de projets, d’intervenir au conseil municipal pour interpeller les élus sur une opinion ou sur des idées, et de décider directement, par la votation citoyenne, les choix budgétaires pour les réorienter au plus près de leur besoin ».

Il est ainsi clairement affirmé par le maire de Grenoble dans la publicité qu’il fait de ce dispositif que cette procédure a pour objet de conférer un pouvoir décisionnel aux administrés par l’intermédiaire d’une votation citoyenne et qui plus est dans un domaine essentiel puisqu’il s’agit du budget communal.

Le préfet de l’Isère a saisi le tribunal administratif de Grenoble d’un déféré par lequel il demande à la juridiction administrative d’annuler cette procédure dite « d’interpellation et de votation citoyenne ». Le tribunal[6] a fait droit cette demande en jugeant la procédure litigieuse contraire aux règles constitutionnelles et législatives régissant les procédures de pétition locale, de référendum local et de consultation locale.

La ville de Grenoble a relevé appel de ce jugement devant la Cour administrative d’appel de Lyon qui a confirmé le jugement de première instance.

 

2. L’absence de compétence concurrente des autorités locales fondées sur la loi ordinaire pour réglementer les droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local

 

La Cour a retenu deux motifs de droit au soutien de sa solution. Elle a d’abord écarté l’argumentation de la ville de Grenoble qui soutenait l’idée selon laquelle la procédure « d’interpellation et de votation citoyenne » qu’elle avait institué était une procédure d’association du public au processus décisionnel tel que prévu par l’article L 131-1 du code des relations entre le public et l’administration. Il s’agit là d’un argument en défense habile car cette disposition autorise les collectivités territoriales à associer les administrés au processus décisionnel en dehors des cas prévus par les lois et règlements. Cette disposition législative autorise donc les autorités locales à créer des procédures d’association du public à côté de celle organisée par la loi. Cette disposition ouvre ainsi une compétence concurrente aux autorités locales en matière de règlementation des procédures d’association du public au processus décisionnel. Cependant, cette faculté est encadrée car ce texte oblige l’administration à rendre préalablement publique les modalités de la procédure, à mettre à disposition du public concerné les informations utiles, à garantir un délai raisonnable pour participer et enfin à informer le public des résultats ou des suites données. La procédure d’association du public de l’article L 131-1 du code des relations entre le public et l’administration n’aboutit pas au transfert du pouvoir de décider. Il s’agit d’éclairer l’autorité compétente qui conserve juridiquement l’entière maîtrise de la décision.

En l’espèce, la Cour va rejeter l’argument de la commune tendant à qualifier la procédure « d’interpellation et de votation citoyenne » qu’elle a instituée de procédure d’association du public au processus décisionnel au sens de l’article L 131-1 du code des relations du public avec l’administration, car la Cour relève qu’il ressortait de la procédure litigieuse que non seulement l’interpellation signée par plus de 2000 personnes entraînait l’inscription à l’ordre du jour du conseil municipal mais surtout en cas de rejet du projet par le conseil municipal une votation citoyenne était organisée et si le projet recueillait plus de 20.000 voix il devait être mis en œuvre dans les deux ans. La Cour d’appel considère que ce dispositif fait participer directement les administrés à la prise de décision en méconnaissance de l’article L131-1 du code des relations du public et de l’administration qui ne permet que de recueillir l’avis des administrés afin d’éclairer l’autorité compétente pour décider.

Il est intéressant de relever que le dispositif litigieux a été mis en place pour intéresser de nouveaux la population à la vie de la cité. Il est regrettable que la commune explique que l’affirmation selon laquelle le résultat de la votation serait mise en œuvre dans les deux ans serait dépourvue de portée juridique. La Cour rejette cette argumentation et considère que cette affirmation a une portée juridique, ce faisant, la Cour se montre plus soucieuse de la crédibilité de la parole politique que les élus eux-mêmes. En effet, la procédure litigieuse a été mise en place par la commune de Grenoble pour rétablir le lien entre la population et le monde politique, mais elle repose dans l’esprit de ses promoteurs sur une ambigüité qui ne peut que conforter les personnes méfiantes à l’égard du monde politique dans leur prévention. L’excès de subtilité dans la communication est mortifère pour la parole politique.

La Cour administrative d’appel de Lyon a ensuite relevé que la procédure « d’interpellation et de votation citoyenne » instituée par la commune de Grenoble méconnaissait les règles constitutionnelles et législatives relatives au référendum local, à la consultation des électeurs sur un projet de décision et au droit de pétition local.

Cet arrêt confirme un point qui est acquis depuis longtemps. Les collectivités territoriales françaises ne disposent pas d’un pouvoir d’auto-organisation. Elles s’administrent librement par des conseils élus dotés par la loi de compétences effectives assorties éventuellement d’un pouvoir réglementaire.

Cette grille d’analyse permet d’éclairer la solution retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon.

En effet, l’article L131-1 du code des relations du public avec l’administration habilite les collectivités territoriales à prévoir des hypothèses d’association du public au processus décisionnel en dehors des cas expressément prévus par la loi. Ainsi, la commune de Grenoble pouvait parfaitement instituer une procédure d’association du public. La difficulté naît de ce que l’on entend par association du public au processus décisionnel. L’association du public au processus décisionnel recouvre pour le législateur l’ensemble des procédures par lesquelles l’administration demande l’avis des administrés sur tel projet de décision (procédure de consultation, d’avis) ou recueille les observations du public sur tel projet d’aménagement ou de décision (procédure d’enquête publique). Ces procédures d’association du public n’aboutissent pas à transférer le pouvoir de décider de l’autorité administrative aux administrés. Or, la procédure « d’interpellation et de votation citoyenne » aboutit à un tel résultat. Elle n’est donc pas une procédure d’association du public au sens de l’article L131-1 du code des relations du public avec l’administration.

En fait, la procédure litigieuse comprend deux éléments: l’interpellation citoyenne et la votation citoyenne. La Cour a alors dû vérifier dans quelle mesure la commune de Grenoble disposait d’un pouvoir pour réglementer de telle matière.

 

3. La compétence exclusive du législateur national dans la mise en œuvre des droits constitutionnels de pétition locale et de référendum local

 

La Cour a d’abord dû qualifier l’interpellation et la votation. Les dispositions constitutionnelles et législatives applicables aux collectivités territoriales n’utilisent pas le vocable interpellation. La notion d’interpellation est une notion de droit parlementaire désignant une procédure couramment pratiquée sous la IIIème et la IVème République et qui consistait en une demande d’explication orale adressée au gouvernement par un parlementaire et qui aboutissait à un vote engageant la responsabilité du gouvernement. La procédure d’interpellation constituait un facteur important de l’instabilité ministérielle caractéristique des IIIème et IVème République. En fait, l’interpellation citoyenne instituée par la commune de Grenoble vise à porter à la connaissance des élus telle ou telle opinion des administrés. Ce faisant, la Cour a pu aisément qualifier l’interpellation citoyenne mise en place par la commune de Grenoble de procédure de pétition. Or, l’article 72-1 de la constitution organise le droit de pétition local[7] en le réservant aux seuls électeurs de la commune qui peuvent par ce biais demander l’inscription à l’ordre du jour du conseil municipal d’une question relevant de la compétence de la commune. Or, la commune, au moyen de « l’interpellation citoyenne » ouvrait ce droit de pétition local aux mineurs de 16 ans et aux étrangers en méconnaissance de la lettre l’article 72-1 de la Constitution. La Cour a donc jugé à bon droit que le dispositif prévu par la Commune de Grenoble était illégal. Selon la Constitution, le droit de pétition avec inscription à l’ordre du jour de l’assemblée territoriale d’une question ne peut concerner que les électeurs d’une collectivité, la commune ne peut pas l’étendre à d’autres personnes par l’exercice de son pouvoir réglementaire. 

Est-ce-à-dire que les mineurs de 16 ans et les étrangers, exclus du droit de pétition local ouvert aux seuls électeurs, ne peuvent pas signer de pétition adressée à une collectivité territoriale? Bien évidemment non, les mineurs de 16 ans et les étrangers peuvent parfaitement pétitionner auprès d’une collectivité territoriale dans le cadre du régime de droit commun et cette pétition sera ou non suivi d’effet et notamment d’une inscription à l’ordre du jour du conseil municipal selon l’opportunité politique du moment. La différence fondamentale entre le droit de pétition local de l’article 72-1 et le droit de pétition à régime informel se trouve dans la conséquence juridique de la pétition: dans le premier cas elle est susceptible d’entrainer l’inscription automatique de la question à l’ordre du jour de l’assemblée locale concernée alors que dans l’autre cas cette inscription dépendra de la volonté politique de l’exécutif local.

Quant à la procédure de « votation citoyenne », une première remarque tient au vocabulaire employé pour désigner cette procédure. La notion de votation citoyenne n’est pas une notion traditionnellement employée en droit français dans lequel on emploie habituellement celle de référendum, de consultation des populations intéressées ou encore de plébiscite. On peut penser que la formule retenue par la commune de Grenoble pour qualifier la procédure qu’elle se proposait d’instituer est due à la proximité géographique de la ville de Grenoble avec la Suisse où la notion de votation est employée notamment pour qualifier des pratiques de démocratie directe dont le peuple a l’initiative.

Si l’on analyse la procédure de votation citoyenne que se proposait de mettre en place la commune de Grenoble, on constate qu’il s’agissait en fait d’un système dans lequel l’initiative du vote était placée entre les mains des administrés dans la mesure où il était prévu qu’un vote populaire devait être organisé dès lors qu’une pétition ayant recueilli plus de 20000 signatures n’étaient pas suivi d’une délibération du conseil municipal entérinant la demande des pétitionnaires.

On doit noter que le droit français est très réticent à l’égard des procédures de démocratie directe ou semi directe. Pendant longtemps, le référendum n’a été pratiqué qu’à l’échelon national. Au plan local, on a d’abord pratiqué la consultation des populations intéressées dans le cadre des procédures de sécession avant d’instituer en 2003 une procédure de référendum local[8] et d’autre part une procédure de consultation des électeurs intéressés par un changement de statut d’une collectivité territoriale. Seuls les référendums sont décisoires. Les consultations sont des avis obligatoires pour éclairer la décision qui sera prise par le législateur. Par ailleurs, ces procédures de démocratie directe ou semi-directe font l’objet de critiques récurrentes tenant soit dans le fait qu’elles constituent un appel au peuple contre le Parlement soit que le peuple ne répond pas à la question posée, ou encore que le sujet est trop complexe pour que le peuple soit en mesure de fournir une opinion pertinente.

En tout état de cause, la procédure de référendum local prévu par l’article 72-1 de la Constitution n’est pas un référendum d’initiative populaire, la décision de recourir au référendum appartient aux autorités locales et plus précisément à l’assemblée locale qui décidera de l’organisation du scrutin. La votation citoyenne prévue par la commune de Grenoble méconnaît la Constitution sur ce point en prévoyant de façon automatique du recours à la votation dans le cas où la mesure inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée à la suite de la pétition n’est pas adoptée.

La votation citoyenne méconnaît ensuite la Constitution dans la définition du corps électoral appelé à participer. En effet, la commune de Grenoble souhaite voir participer à la votation citoyenne les étrangers et les mineurs de seize ans. Or, la Constitution réserve le droit de participer à un référendum local ou à une consultation locale aux seuls électeurs, c’est-à-dire aux nationaux français de dix-huit ans et à certains nationaux européens.

La question de la définition du corps électoral et de l’ouverture de ce droit aux étrangers non européens est récurrente en France depuis près d’une quarantaine d’année. La question de l’élargissement aux mineurs de seize ans est plus récente. Cette question de définition du corps électoral est en règle générale présentée sous l’angle de la justice sans être totalement dépourvues d’arrière-pensées électoralistes de certains partis politiques qui en sont les promoteurs, les étrangers constituant aujourd’hui une part non négligeable de l’électorat salarié à faible revenu et les jeunes de seize ans apparaissant comme une autre réserve de voix pour ces partis.

L’idée selon laquelle le vote serait conditionné par des considérations de situation « objective » est bien souvent démentie par les faits. En tout cas, les modifications du corps électoral n’aboutissent pas toujours au résultat escompté. La définition très restrictive du corps électoral appelé à participer au scrutin d’auto-détermination de la Nouvelle-Calédonie n’a toujours pas eu les effets escomptés par ses promoteurs, ce qui démontre que le résultat d’une consultation électorale dépend de nombreux facteurs et que l’on ne peut pas inférer le résultat d’un scrutin électoral de la composition du corps électoral.

La position adoptée par la Cour dans cette affaire nous paraît parfaitement justifiée. On peut cependant regretter que, si le législateur national a rempli son rôle en précisant les conditions de mise en œuvre du référendum local qui sont décrites aux articles LO 1112-1 à LO 1112-14-2 du code général des collectivités territoriales, il n’en soit pas de même pour le droit de pétition locale. Répondant à une question parlementaire sur l’absence de mise en œuvre par le législateur du droit de pétition locale, le gouvernement a répondu que l’article L1112-16 du code général des collectivités territoriales était la disposition mettant en œuvre le droit de pétition locale[9]. La position du gouvernement nous semble discutable. En effet, la disposition évoquée par le gouvernement met en œuvre le droit de consultation des électeurs en prévoyant que « dans une commune, un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs,peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée ». Le droit de pétition locale n’a pas le même objet que la demande de consultation. Par la pétition, on demande à la collectivité territoriale de se prononcer sur une question alors qu’avec la consultation on demande à la collectivité de demander l’avis des électeurs avant de prendre une décision. Si effectivement on peut envisager que les électeurs pétitionnent pour demander à être consultés, toute pétition ne portera pas nécessairement sur une demande de consultation si bien que les seuils d’électeurs fixés pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée de la question de l’organisation d’une consultation locale ne sont pas nécessairement adaptés en matière de pétition locale. On peut très bien imaginer une question, qui ne concernera qu’un quartier d’une ville, voire même une rue, que les électeurs souhaitent voir débattus par le conseil municipal. Les seuils de l’article L1112-16 du code général des collectivités territoriales apparaissent trop important pour l’exercice du droit de pétition locale. Il est souhaitable à notre sens que le législateur se saisisse de cette question tant pour des raisons de sécurité juridique, car il n’est pas certain que les juridictions considèrent que l’article L1112-16 du code général des collectivités territoriales soit applicable au droit de pétition locale, que pour des raisons d’opportunité, car il n’est pas sain politiquement de créer des procédures de démocratie locale sans se donner les moyens de les faire vivre.

L’initiative prise par la ville de Grenoble visait à susciter l’implication des administrés dans la gestion des affaires communales. Un tel objectif est louable. Il est cependant regrettable que la mise en œuvre ait été faite dans des conditions juridiques inadéquates. La France est une République unitaire décentralisée. L’arrêt de la Cour administrative de Lyon du 09 juillet 2020 le rappelle.

 

Abstract: On July 9, 2020, the administrative court of appeal of Lyon, seized by the city of Grenoble, confirms the judgment of the administrative tribunal of Grenoble of May 24, 2018 annulling the procedure of interpellation and citizen vote instituted by the city of Grenoble. This annulment is based on the lack of concurrent competence of local authorities to regulate the local right of petition and the right of local referendum, and the lack of self-organizing power of local authorities. This judgment establishes the exclusive competence of the national legislator to define the conditions for the implementation of the constitutional rights of local petition and local referendum.

 

Key words: Local authorities, local petition, local referendum, concurrent competence, exclusive competence.


* Il contributo è stato sottoposto a double blind peer review.

[1] C. const. 75-59 DC du 30 décembre 1975 rec. p. 26; Favoreu RDP 1976 p. 557; Franck AJDA 1976 p. 249; Hamon D. 1976 J. p. 537; Linotte Gaz. Pal 1976 II p. 481; Nguyen Quoc Dinh RGDIP 1976 p.1001; Ruzié Clunet 1976 p. 392.

[2] Loi 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration de la République.

[3] B. Faure, La révision constitutionnelle de 2003, AJDA 2013 n°23 p. 1328; B. Perrin, Décentralisation acte II: contribution à un bilan d’étape, Rev. Adm. 2003 n°335 p. 526; H. Rihal, Le statut constitutionnel des collectivités territoriales dans la loi constitutionnelle du 28 mars 2003: entre innovation et complexité, RFAP n°105 p. 219.

[4] CAA Lyon 24 avril 2012 req. n°12-LY00203; CAA Versailles 06 novembre 2014 req. n° 13-VE03124, concl. H. Lepetit-Collin Bulletin juridique des collectivités locales, n°1/15, p.27, note B. Poujade Bulletin juridique des collectivités locales n°1/15, p.31.

[5] CAA Lyon 09 juillet, 2020 req. n° LY02733.

[6] C. Moro, Annulation du dispositif de pétition-votation de la ville de Grenoble, note sous TA de Grenoble 24 mai 2018, Droit administratif 2018, n°11, p.27.

[7] E. Forey, Le droit de pétition aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales, RDP 2005, n°1, p. 151; A. Oraison, Réflexions sur le droit de pétition reconnu aux électeurs des diverses collectivités territoriales par la loi du 28 mars, 2003 Les Petites Affiches 11/08/2004, n°160, p.3

[8] J.-M. Notarianni, Le référendum local: outil de démocratie directe et outil politique, Revue générale des collectivités territoriales, 2008, n°44, p. 87.

[9] Question n°92180, 13ème législature, 01 mars 2011.

Boyer Alain



Download:
6 Boyer 202101.pdf
 

Array
(
    [codice_fiscale_obbligatorio] => 1
    [coming_soon] => 0
    [fattura_obbligatoria] => 1
    [fuori_servizio] => 0
    [homepage_genere] => 0
    [insert_partecipanti_corso] => 0
    [moderazione_commenti] => 0
    [mostra_commenti_articoli] => 0
    [mostra_commenti_libri] => 0
    [multispedizione] => 0
    [pagamento_disattivo] => 0
    [reminder_carrello] => 0
    [sconto_tipologia_utente] => carrello
)