L’accusa parlamentare tra classificazione e comparazione: il metodo storico-giuridico di Vittore Teixeira de Mattos

L’accusa parlamentare tra classificazione e comparazione: il metodo storico-giuridico di Vittore Teixeira de Mattos

22.06.2023

Angelina Cirillo*

 

L’accusa parlamentare tra classificazione e comparazione: il metodo storico-giuridico di Vittore Teixeira de Mattos**

 

English title: The parliamentary accusation between classification and comparison: the historical-juridical method of Vittore Teixeira de Mattos

 

DOI: 10.26350/18277942_000127

 

Sommario: 1. La monografia di Teixeira sulla responsabilità ministeriale. 2. Comparazione e classificazione su uno sfondo storico. 3. Titolarità ed esercizio dell’accusa parlamentare.  4. Reati ministeriali e modelli di giustizia stranieri.

 

  1. La monografia di Teixeira sulla responsabilità ministeriale

 

Figlio d’una famiglia dalla lontana origine ebraica ramificatasi, nel tempo, tra Portogallo, Olanda e Regno Unito (ma anche in Austria e in Brasile)[1], Vittore Teixeira de Mattos, magistrato del regno d’Italia e solido indagatore del sistema giuridico nel pieno di quella stagione della cultura europea passata alla storia come Belle Époque[2], ha lasciato alle successive generazioni di giuristi numerosi lavori, in parte ancora storicamente interessanti. Alcuni di essi, non foss’altro per i pressanti interrogativi che allora ponevano, indirettamente rivolgendosi alla classe dirigente dell’età umbertino-giolittiana, sulla struttura dell’ordinamento giudiziario del giovane regno nazionale dei Savoia, tuttora sollecitano più di un’attenzione[3], tanto da essere stati editorialmente riproposti, a distanza di più d’un secolo[4]. Fa eccezione, a questo interesse contemporaneo per i contributi di Teixeira – e le ragioni sono forse comprensibili se solo si considera la mole e l’assai articolata struttura dell’opera –, la monografia pubblicata per l’editore Vallardi di Milano, nel 1909, intitolata Accusa Parlamentare e Responsabilità Ministeriale[5]: uno studio ‘lungo’ quasi mille pagine, di fatto del tutto privo d’apparatus (e oggi rinvenibile solo in qualche biblioteca o nel mercato antiquario), che tuttavia ebbe la prefazione elogiativa di Vittorio Emanuele Orlando, allora ministro della Pubblica istruzione sin dal 1903.

Nonostante la complessità dell’impianto espositivo della ricerca, e a dispetto dall’estensione del dettato, essa merita una curiositas scientifica particolare sia per la metodologia impiegata dallo studioso, sia per i pragmatici risultati critici e propositivi in essa condensati. La monografia, praticamente ignorata dalla riflessione storico-giuridica del secolo ormai trascorso dalla sua pubblicazione, al ricercatore ben conscio dell’estensione e della profondità del dibattito scientifico in corso tra ‘800 e ‘900 sulle insufficienze dello Statuto Albertino[6], risulta una ricerca condotta con perfetta conoscenza della vasta dottrina della seconda metà del secolo XIX in qualche maniera ‘spalmata’, fra critiche e adesioni, all’interno della dimensione non usuale dell’opera[7].

In più, va notato, l’indagine appare pregevole perché non solo arricchita dal portato di un’esperienza giudiziaria vissuta in prima persona, ovvero accumulata dallo studioso nei più diversi tribunali del Regno, ma anche perché alimentata da una vivace passione solitamente rara per gli autori-giuristi, più che spesso assolutamente formali e non raramente algidi nell’affrontare con tecnicismo i propri argomenti di indagine. Del resto, l’oggetto dello studio aveva accompagnato la riflessione di Teixeira fino dagli esordi della sua formazione: l’interesse per il tema prescelto, invero – un argomento che, anche in anni recenti, non ha purtroppo mancato di sollecitare la cura non solo degli addetti ai lavori[8], ma pure l’attenzione diffusa dei mass media e dunque l’interesse del cittadino comune[9] –, risaliva addirittura ai tempi in cui, studente universitario, egli lo aveva indicato come oggetto della tesi di laurea poi discussa nel 1882[10].

In questo lavoro, operando in maniera che non si sbaglia nel definire a un tempo classificatoria e comparatistica – e, non foss’altro che per questo sistema, degno di essere riconsiderato oggi, a distanza di tanti decenni –, Vittore Teixeira de Mattos trattava in modo completo, accurato e rigorosamente sistematico, e comunque con consapevole e apprezzabile «metodo storico» (come evidenziava il celebre prefatore nelle pagine iniziali del libro[11]), le varie opinioni esistenti, agli inizi del secolo XX, sugli istituti dell’accusa parlamentare e della responsabilità ministeriale, che egli, appunto avviando un sistema d’analisi strettamente classificatorio, aggregava in sei diversi filoni[12]. Di seguito, alla presenza di un’oggettiva e grave carenza normativa dell’ordinamento giuridico italiano, con una sorta di microcomparazione centrata sulle istituzioni presenti nei vari Paesi dell’Europa continentale e insulare (e tuttavia senza trascurare la storia di tali ‘soluzioni’), ed effettuando puntate riguardanti i sistemi d’oltreoceano, costruttivamente sottolineandone pregi e difettiavanzava proposte de iure condendo.

Nel libro, Teixeira prendeva le mosse da un principio costituzionale ribadito da una sentenza della Corte di Cassazione di Roma espressasi a SSUU il 10 giugno 1907: «sino a quando una legge speciale non avrà espressamente attribuito all’ordine giudiziario la cognizione di tutti o parte di quei delitti che il ministro può compiere nell’esercizio del suo mandato di ministro, il suo intervento nelle relative indagini è illegale, sconfinerebbe dalla sua giurisdizione, che è netta e inderogabile, come è inderogabile la sua organizzazione; e potrebbe altresì con le inflessibili norme della procedura penale perturbare l’ordine pubblico, e compromettere i più alti e vitali interessi della nazione»[13]; un principio, peraltro, già enunciato dalla I sezione della medesima Corte sia nella sentenza dell’8 novembre 1897 sia[14], ancora prima, in altre due decisioni, del 22 e 24 aprile 1895[15]. Obiettivo primario dello studioso era quello di determinare quali fossero gli atti ministeriali oggetto dell’accusa parlamentare; un focus, questo, che sarebbe divenuto il comune denominatore delle molteplici categorie da lui poi sviluppate, e che egli, definendole ‘teoriche’, raggruppò, come cennato,in sei tipi fondamentali[16].

Secondo il primo insieme di questo procedere classificatorio, erano oggetto dell’accusa parlamentare tutti i reati commessi dai ministri, a condizione che essi fossero previsti dalle leggi penali ordinarie. Non rilevava affatto se i reati fossero compiuti nell’esercizio delle funzioni ministeriali o se si trattasse di comportamenti criminosi personali estranei alle anzidette funzioni.

Per il secondo tipo, l’oggetto dell’accusa parlamentare rimaneva circoscritto ai reati previsti dalle leggi penali ordinarie e commessi nello svolgimento delle attività ministeriali. Pertanto, i reati non compiuti nell’espletamento di tali funzioni si sarebbero dovuti perseguire dalla giurisdizione ordinaria.

Per la terza teorica, costituivano oggetto dell’accusa parlamentare le condotte omissive o commissive che integravano violazioni della costituzione e delle leggi non già contemplate dalla legge penale ordinaria.

Per il quarto gruppo erano oggetto dell’accusa, oltre la violazione della costituzione e delle leggi anzidette, tutte le omissioni e gli atti, anche solo se scaturenti dall’inidoneità del ministro a svolgere la propria funzione, lesivi degli interessi, della sicurezza e del decoro della Nazione.

Il quinto tipo dettagliava, in qualche modo,l’oggetto dell’accusa parlamentare. E allo scopo Teixeira precisava che ne facevano parte non solo le violazioni della costituzione, delle leggi, le omissioni e gli atti lesivi degli interessi, della sicurezza e del decoro della Nazione non previsti dalla legge penale ordinaria, ma anche i reati sanzionati dal codice penale, a patto che essi rientrassero nell’esercizio della funzione ministeriale.

La sesta e ultima teorica prevedeva un’accusa parlamentare facoltativa relativa ai reati disciplinati dalla legge penale e di competenza dei tribunali ordinari, oltre a quella specifica per le violazioni della costituzione e delle leggi e tutti gli atti e le omissioni lesivi degli interessi, della sicurezza e del decoro della Nazione (e proprio tale ‘tipo’, si rilevava, era stata considerato nella stesura del progetto-Sineo elaborato dalla Commissione della Camera dei deputati nel 1868[17]).

Lo studioso, con apprezzabile accuratezza, osservava che tutti gli Stati europei avevano disciplinato legislativamente l’istituto dell’accusa parlamentare, e che molti di essi si erano ispirati contestualmente a più princìpi riconducibili ai diversi tipi che egli aveva individuato.

Per la legge austriaca, per esempio, oggetto dell’accusa parlamentare erano le infrazioni alla costituzione e alle leggi, ed erano qualificate come reati ministeriali così come previsto dal terzo tipo; al tempo stesso, essa prevedeva un’accusa facoltativa, secondo quanto ipotizzato dalla sesta teorica, per i reati disciplinati dalla legge penale ordinaria. Altro esempio era la legislazione rumena, la quale attribuiva all’accusa parlamentare un ambito di applicazione ancora più vasto di quanto presente nell’ordinamento austriaco; i suoi confini, invero, erano segnati dai reati rientranti sia nel terzo gruppo, sia da quelli del secondo tipo, ossia i reati previsti dalle leggi penali ordinarie e attinenti all’esercizio delle funzioni ministeriali, e da quelli della quarta teorica, ovvero «le informazioni infedeli sulla situazione degli affari dello Stato»[18]. L’ordinamento greco, ancora, si informava alla quinta teorica, con la limitazione che gli atti commissivi o omissivi lesivi degli interessi dello Stato avessero provocato intenzionalmente un danno; quanto poi alla legge portoghese, essa si ispirava sia al terzo gruppo individuato sia al secondo.

In relazione alla legge costituzionale francese del 16 luglio 1875 Teixeira osservava come essa fosse non puntuale nel prescrivere l’ambito dell’esercizio dell’accusa parlamentare. A tale ‘debolezza’ sopperiva il diritto consuetudinario, che inequivocabilmente delineava l’oggetto dell’accusa parlamentare, ricomprendendovi le infrazioni delle leggi e della costituzione, nonché, come previsto dal ‘modello’ della quarta teorica, gli atti lesivi degli interessi e del decoro della Nazione, oltre che, eventualmente,i reati disciplinati dalla legge penale ordinaria pertinenti all’esercizio delle funzioni ministeriali (una fattispecie, questa, rientrante nel gruppo del sesto tipo).

Per l’Italia non si poteva che rilevare la necessità, ormai improcrastinabile, di una legge dettagliata sull’istituto dell’accusa parlamentare: il processo (per falso e peculato) all’ex-ministro della Pubblica Istruzione, il trapanese Nunzio Nasi, che aveva visto anche il coinvolgimento di Ignazio Lombardo, capo della sua segreteria particolare[19], aveva sollevato tutti gli inconvenienti derivanti dall’assenza di uno specifico provvedimento. Teixeira, con costruttivo spirito comparatistico, pensava che i princìpi informatori di una tale legge potessero essere quelli fondamentali di cui erano intrisi i sei tipi ‘sistemici’, già modelli delle diverse legislazioni straniere. Affermando che le figure della responsabilità ministeriale e quella dell’accusa parlamentare erano creature dell’ordinamento costituzionale moderno centrato su due poteri, quello esecutivo del governo dello Stato, e quello legislativo teso a controllare sull’operato del primo, egli riteneva necessario vagliare i princìpi informatori dell’una e dell’altra.

In realtà, la circostanza che la titolarità del potere esecutivo fosse di un presidente della repubblica designato elettivamente e con mandato a termine, o di un principe asceso al potere per diritto ereditario, non incideva affatto sulla natura dei rapporti tra i poteri. Si trattava di posizioni contraddistinte da un antagonismo, che potremmo definire fisiologico, tra un soggetto destinato a governare la cosa pubblica e un altro designato a controllare la liceità dei mezzi usati per governare. A tal proposito, si rammentava che il professore d’economia politica e deputato ginevrino Antoine-Élisée Cherbuliez, «convinto ammiratore della bontà del regime monarchico costituzionale», nell’opera dal titolo Théorie des garanties constitutionnelles,un secolo prima aveva sostenuto che la monarchia costituzionale non era un prodotto della scienza e che nessun giuspubblicista l’avrebbe potuta inventare[20]; essa era il risultato di un insieme di circostanze particolari che ne avevano consentito l’esistenza in Inghilterra, e tale forma di governo era stata introdotta in altri paesi europei proprio sulla scorta degli effetti vantaggiosi che essa aveva prodotto nell’isola britannica[21].

Teixeira puntualizzava che il desiderio dell’individuo di ampliare il raggio d’azione del suo agire scaturiva dalla stessa natura dell’uomo. Perciò il potere esecutivo tentava, quasi naturalmente, di esautorare le assemblee rappresentative del potere legislativo, che esso condivideva; del pari avveniva da parte delle istituzioni legislative rappresentative, che, nell’esercitare il proprio potere di controllo sull’agire dell’esecutivo, ottenevano di potersi ingerire nelle competenze di questo: un ‘prezzo’ che il governo era costretto a pagare pur di ottenere un atteggiamento consenziente nei propri confronti.

Appariva chiaro che la nomina da parte delle assemblee rappresentative del capo dell’esecutivo avrebbe comportato che tali consessi in qualche maniera fossero appunto titolari del potere esecutivo e che quindi, di conseguenza, sarebbe stata superflua la figura del Capo dello Stato. Ciò era quanto avvenuto in Francia dal 1792 al 1795, con la Convenzione Nazionale e col Comitato di salute pubblica, istituito dalla prima, nel 1793, col compito di sorvegliare il potere esecutivo e che ben presto divenne il supremo organo della Francia giacobina; proprio a tale Comitato i ministri, con cadenza giornaliera, avevano l’onere di presentare un resoconto di ogni loro atto: in assenza di questo, venivano comminate sanzioni gravi e persino la pena di morte.

Detto ciò, Teixeira sottolineava che un principio fondamentale della forma di governo monarchico-costituzionale era costituito dal fatto che la scelta dei ministri doveva appartenere al Capo dello Stato, così da ovviare all’invadenza delle assemblee rappresentative; quale contraltare imprescindibile vi era la responsabilità dei ministri per il loro operato verso le assemblee. Tale responsabilità costituiva la garanzia che il potere esecutivo operasse rispettando la volontà della Nazione espressa nella Costituzione, e in tutte le leggi approvate naturalmente nell’interesse del Paese, sia direttamente a mezzo di plebisciti, sia in via mediata grazie a dei rappresentanti eletti.

In definitiva, l’ordinamento costituzionale moderno trovava fondamento su due princìpi: 1) la nomina dei ministri, prerogativa esclusiva del Capo dello Stato; 2) l’obbligo della responsabilità ministeriale nei confronti della rappresentanza nazionale. Nel sottolineare quanto affermava Benjamin Constant sulla prerogativa riservata al re di nominare i ministri («il faut laisser au Roi intacte et respectée la prérogative de nommer les ministres. Il ne faut jamais lui contester le droit de choisir. Il ne faut pas que les assemblées s'arrogent le droit d'exclure, droit qui exercé obstinément, implique à la fin celui de nommer»[22]), si affermava che tale principio rimaneva il cardine affinché gli ordinamenti parlamentari funzionassero in unum con un altro principio, ovvero che la responsabilità ministeriale traeva origine dalla irresponsabilità del sovrano.

A dire di Teixeira la responsabilità ministeriale era stata puntualmente definita dal ministro Sineo, nella relazione al re datata 20 gennaio 1849[23]. Riccardo Sineo aveva dichiarato che in tale responsabilità erano riposte le garanzie del popolo. Determinante era perciò la legge che l’avrebbe regolata dettagliatamente; intorno a essa sarebbe ruotato l’intero sistema costituzionale. E in proposito, il Nostro riteneva parimenti degna di nota l’opinione del giurista mazziniano Luigi Amedeo Melegari, secondo cui la responsabilità ministeriale era la principale «guarentigia» di un governo monarchico[24].

Partendo dal presupposto che l’accusa parlamentare e la responsabilità ministeriale fossero figure atte a garantire i cittadini per errori commessi dai ministri, lo studioso deduceva che senza ombra di dubbio alcuno la traduzione dei ministri innanzi all’Alta Corte di giustizia non fosse affatto sinonimo di privilegio. Egli pensava, infatti, che la prima teorica delle sei elaborate, secondo cui oggetto dell’accusa parlamentare era il reato comune commesso dal ministro anche fuori dall’esercizio della funzione istituzionale, si fondava su di un presupposto assolutamente errato, ossia sul riconoscimento di una garanzia al ministro e al sovrano; a suo dire, tale presupposto rappresentava invece la negazione dell’essenza della funzione e dello scopo della responsabilità ministeriale. Relativamente al secondo tipo della sua classificazione, Teixeira riteneva, apprezzandolo, che esso inquadrasse l’istituto dell’accusa parlamentare come mezzo per agire contro i ministri e non certamente come un privilegio a essi concesso. Tale teorica individuava come unico organo designato ad accusare i ministri la Camera dei deputati, e solo a quest’ultima essa riconosceva in via esclusiva il diritto di dare impulso all’azione penale.

Occorreva capire, tuttavia, se per la violazione delle leggi penali ordinarie da parte dei ministri fosse necessario un sindacato speciale, oppure se fosse sufficiente l’attività dei tribunali ordinari, peraltro appositamente creati e volti ad applicare le sanzioni previste dalla normativa vigente. Per una risposta esaustiva a tale quesito appariva necessario il primario supporto del principio di uguaglianza dei cittadini innanzi alla legge, proclamato il 27 agosto 1789 nella Dichiarazione dei diritti degli uomini e del cittadino, un principio recepito da tutti i governi, sia monarchici sia repubblicani. Si sottolineava che tale principio veniva derogato solo per il Capo dello Stato, che non era soggetto alla giurisdizione dei tribunali ordinari, benché nel contempo non si mancava di sottolineare che tale esenzione era da intendersi nei termini che il Capo dello Stato era anch’egli tenuto, tuttavia, a osservare le leggi vigenti: nel caso di violazione di esse, si poteva eventualmente configurare una vera e propria ipotesi di rinuncia alla sovranità.

L’accento, poi, era posto sulla funzione del pubblico ministero. Costui era titolare dell’azione penale volta alla repressione delle fattispecie criminose, e questa rimaneva un’attività che andava senz’altro svolta anche nel caso in cui il destinatario fosse stato un ministro o un deputato; e per tale ultimo soggetto, affinché egli potesse espletare la funzione legislativa, era comunque prevista una sospensione dell’esercizio dell’azione penale. Teixeira, comunque, teneva a sottolineare come tale sospensione fosse cosa assai diversa da quella provocata dall’assenso o rifiuto dell’autorizzazione a procedere delle assemblee rappresentative, e che cosa ancora più diversa fosse la sostituzione della Camera dei deputati al pubblico ministero nella sua funzione di accusa. Invero, spogliare il pubblico ministero del potere di promuovere l’azione penale per assegnarlo alla Camera, che agiva per opportunità politica, avrebbe potuto comportare l’impunità di fattispecie criminose, in tal modo violando il principio di uguaglianza di tutti i cittadini innanzi alla legge.

Prevedere poi l’accusa parlamentare per i reati già previsti dalla legge ordinaria avrebbe rappresentato una superfluità. Teixeira, infatti, si interrogava sulla necessità dell’accusa parlamentare per controllare l’agire ministeriale, esistendo già un’autorità giudiziaria con la competenza a giudicare, per esempio, un reato di peculato o di corruzione semmai perpetrato dal ministro. Forse si temeva che il giudice, per debolezza, scegliesse di non perseguire il ministro? Egli rilevava l’incoerenza di siffatte eventuali illazioni, poiché sussisteva una piena stima nell’autorità giudiziaria dedita a punire i reati ‘ordinari’ ascrivibili ai ministri, nel caso quantitativamente maggiori rispetto a quelli ipotizzabili commessi nell’esercizio della funzione ministeriale. L’idea era che, pur supponendo che il magistrato potesse essere debole nel perseguire un ministro, il rimedio non sarebbe stato certamente l’istituto dell’accusa parlamentare, ma avrebbe dovuto essere, comunque, l’attribuzione alla Camera dei deputati del potere di provocare l’azione del pubblico ministero, così come previsto, per esempio, dalla legge del Granducato di Baden (oggi Stato federato tedesco del Baden-Württemberg) del 20 febbraio 1868, opportunamente modificata dal progetto stilato dalla Commissione della Camera italiana nel 1868[25].

In buona sostanza, Teixeira notava che la teorica secondo cui la competenza della Camera a giudicare i reati previsti dalla legge penale ordinaria e commessi dai ministri nell’esercizio delle funzioni andava a discapito sia del principio dell’uguaglianza dei cittadini innanzi alla legge, sia della finalità tipica del principio fondante dell’accusa parlamentare, che era quello di garantire dagli eventuali abusi del potere esecutivo. I sostenitori di tale teorica (in primis erano ricordati Palma e Bonasi) ritenevano che i ministri, al di là dei reati per i quali erano responsabili penalmente violando la Costituzione, le leggi o ledendo il decoro o gli interessi della Nazione con atti o omissioni, erano soggetti alla sola sanzione del voto di sfiducia o censura a titolo di responsabilità politico-parlamentare. Egli osservava che il voto di sfiducia portava alle dimissioni del ministro; queste non potevano che essere volontarie, poiché, se il voto di sfiducia fosse stato munito di un’efficacia cogente tale da determinare la sostituzione del ministro sfiduciato, si sarebbe offesa la prerogativa del Capo dello Stato, che costituzionalmente rimaneva il titolare del diritto di scelta dei ministri. Appariva lapalissiano come la sanzione applicata fosse effimera: il ministro sfiduciato, infatti, poteva successivamente essere nuovamente chiamato a ricoprire la stessa carica.

La seconda teorica, dunque, non poteva affatto essere condivisa. Essa palesava una gran confusione, sia perché faceva rientrare nell’oggetto dell’accusa parlamentare reati oggetto del sindacato dell’autorità giudiziaria, sia perché mescolava l’efficacia della responsabilità costituzionale con quella politica. E, al riguardo, il Nostro richiamava il pensiero di Luigi Amedeo Melegari, secondo cui il principio dell’istituto dell’accusa parlamentare di sicuro veniva corrotto qualora la responsabilità politica fosse stata nascosta o avesse assorbito quella giuridica[26].

 

2.       Classificazione e comparazione su uno sfondo storico

 

Nell’analizzare il terzo e quarto tipo delle ‘sue’ teoriche, Teixeira notava che l’elemento comune a entrambe era la visione speciale della responsabilità costituzionale dei ministri, ben distinta da quella ordinaria di ogni singolo cittadino, mentre il dato diversificante ineriva alla demarcazione dei limiti della responsabilità, molto ridotti per il terzo tipo, meno per il quarto.

La terza teorica riteneva che al ministro fosse ascrivibile la sola responsabilità politica e non quella giuridica per gli atti lesivi della sicurezza, del decoro e degli interessi della Nazione, poiché tali atti erano suscettibili di un giudizio soggettivo piuttosto che di una valutazione oggettiva. Lo studioso obiettava a tale affermazione, che riteneva errata, affermando come non gli sembrasse infattibile accertare con oggettività se il ministro della guerra fosse per esempio responsabile per aver lasciato deperire l’armamento dell’esercito e i mezzi della difesa della Nazione; così pure, non gli pareva impossibile addivenire alla deduzione oggettiva che le condizioni previste da un trattato di commercio fossero non favorevoli all’industria dello Stato, oppure stabilire se un trattato di alleanza fosse rischioso per la sicurezza nazionale, tanto da esporre il Paese a una guerra contro i suoi interessi, con l’ulteriore onere di dover prestare un soccorso armato a una potenza estera. Nella sostanza, si può osservare, egli opponeva queste sue considerazioni a coloro che ritenevano difficile un giudizio oggettivo su tali fatti per il costume consolidato di attribuire un’eccessiva importanza all’elemento soggettivo coinvolgente il dolo del ministro.

In argomento, Teixeira ricordava quanto affermato dal Melegari, per il quale in tema di «responsabilità ministeriale conviene allontanarsi dalle norme del diritto comune, in quanto queste per la punibilità del reato di omissione richiedono l’intenzione dolosa, o quanto meno la colpa gravissima, ed il danno effettivo»[27]; per gli ‘affari’ politici, invece, di norma il danno consisteva nel pericolo vero e proprio: se, appunto, si fosse atteso il verificarsi del danno, in molti casi si sarebbe corso il rischio, purtroppo, di doverlo semplicemente sopportare. Lo studioso, in argomento, rammentava l’opinione di Theodor Pistorius, espressa nel lavoro sulla responsabilità ministeriale (e sui tribunali statali) nella Germania dei suoi anni[28], ove, dopo avere illustrato i precedenti dell’istituto in Inghilterra, negli Stati Uniti d’America e in Francia, si esponeva l’idea fondamentale della responsabilità dei ministri e della valutazione della medesima, che si riteneva dovesse essere fondata su un giudizio oggettivo. Il professore di Tubinga aveva dato per acquisito che gli istituti della responsabilità ministeriale e dell’accusa parlamentare avessero come scopo la garanzia del rispetto della Costituzione e delle leggi, e ne aveva tratto la conseguenza logica che le sanzioni dovessero essere comminate tutte le volte che oggettivamente fosse accertata un’infrazione; egli aveva precisato altresì che la sanzione applicata al ministro, benché non avesse la medesima finalità punitiva del diritto penale, mirava a scongiurare ulteriori infrazioni, limitandolo nella possibilità di riassumere la stessa funzione.

Passando alla quinta teorica, Teixeira esprimeva il proprio dissenso e dichiarava di astenersi dal motivarlo avendo già replicato alle ragioni rintracciate nella seconda teorica. Invece, riteneva interessante evidenziare la differenza tra il fatto o l’omissione di solito definiti reato ministeriale e il reato previsto dalla legge penale ordinaria; a suo dire, solo avendo ben chiara tale diversità si poteva comprendere la previsione d’una deroga alla giurisdizione del tribunale ordinario in favore di un giudice speciale per i reati ministeriali. Egli puntualizzava che il fatto o l’omissione richiamati nel codice penale o in qualsiasi legge ordinaria rimaneva comunque e sempre reato e, da qui, la conseguenza naturale dell’avvio dell’azione penale (CPP art. 1)[29]; solo poi il giudice avrebbe rilevato se esistevano per il caso specifico esimenti da applicare all’autore del reato, tali da dichiararlo esente da pena, come per esempio nel caso dell’obbedienza gerarchica (CP art. 49 n. 1)[30]. E aggiungeva che le scriminanti del codice penale, anche quando avevano origine da fatti oggettivi, come per esempio nella circostanza della legittima difesa, attingevano pur sempre «alla sussistenza dell’elemento morale e subiettivo dell’incriminabilità del dolo»[31].

Al contrario,per il reato ministeriale il giudizio sull’incriminabilità per il fatto o per l’omissione risaltava senz’altro come squisitamente oggettivo; l’ago della bilancia rimaneva l’effettivo danno o pericolo che il fatto o l’omissione potevano rappresentare per la Nazione, tanto che le condotte violative della Costituzione e delle leggi, che, a giudizio dei rappresentanti del Paese, non arrecassero danno immediato o mediato, avrebbero esentato gli autori dall’essere sanzionati. Si prospettava quale esempio l’ipotesi della convocazione dei comizi elettorali nell’ultimo giorno utile secondo lo Statuto; in tale frangente, verificandosi per ipotesi un evento eccezionale come un terremoto in una determinata regione, il ministro non avrebbe potuto che prorogare il termine delle elezioni oltre quello legale prestabilito. Appariva chiaro come tale circostanza integrasse una delle più importanti violazioni della carta costituzionale. Teixeira si chiedeva se fosse competente la nuova Camera a giudicare se il ritardo delle elezioni, per quanto incostituzionale, non avesse affatto arrecato danno al Paese, oppure se la scelta del Ministero di lasciar decorrere il termine avesse cagionato nocumento, visto che tale opzione aveva ostacolato la tempestiva riunione della Camera, e questa, magari, avrebbe viceversa potuto adottare provvedimenti urgenti e mirati per fronteggiare l’evento eccezionale. Si specificava che solo i rappresentanti della Nazione o un giudice speciale avrebbero potuto accertare l’esistenza dell’eventuale danno, di certo non un giudice ordinario; questi, se adito da un quivis de populo, avrebbe avuto solo il potere di decidere circa la liceità dei decreti adottati dal potere esecutivo (così che i cittadini non ne fossero tenuti all’osservanza), ma non aveva la competenza a giudicare se essi avessero nociuto o meno alla Nazione. In proposito, il Nostro rammentava quanto era avvenuto in Prussia dal 1862 al 1866, e dal 1885 al 1893 in Danimarca o, più recentemente, in Ungheria, dove il Governo aveva ordinato di esigere imposte non ancora approvate dal Parlamento[32]; in tali circostanze i cittadini avevano deciso di pagare, ma sarebbe anche potuto accadere che essi optassero per un diverso comportamento, ossia adire un magistrato, il quale avrebbe solo potuto dichiarare l’illegalità del decreto impositivo delle imposte e di tutti gli atti a esso conseguenziali: il magistrato nulla in più avrebbe potuto decidere, dovendo, nel caso, subentrare l’organo di rappresentanza nazionale.

Teixeira osservava che la Camera, ove ritenesse insufficiente la sanzione del voto di censura, poteva comunque esercitare il diritto d’accusa per i reati quali gli atti o le omissioni lesive della Costituzione, delle leggi, degli interessi, della sicurezza o del decoro della Nazione, senza alcuna distinzione se commessi con dolo o colpa. E tuttavia, per tali illeciti egli si chiedeva se la legge sulla responsabilità li dovesse enucleare tassativamente o, piuttosto, sarebbe stato sufficiente individuarli in maniera sintetica, così come solitamente preferito, salvo poi la prospettazione esplicita di alcuni reati di più spiccato rilievo.

Di seguito, lo studioso passava in rassegna le denominazioni concise di tali reati. Le violazioni della Costituzione e delle leggi potevano sintetizzarsi con l’espressione quasi onnicomprensiva di “violazione od osservanza dello Statuto e delle leggi”; una formula, questa, ampia e generale, così da includere per esempio la fattispecie dell’imposizione di imposte senza la preventiva approvazione del Parlamento – circostanza vietata dall’art. 30 dello Statuto[33] –, nonché la violazione dell’art. 31 della norma statutaria[34], ovvero la riduzione degli interessi del debito pubblico in maniera arbitraria tanto da pregiudicare il credito nazionale.

Meno semplice appariva la definizione degli atti nocivi alla Nazione seppure non illegali. Nel progetto della Commissione della Camera del 1868, in proposito era suggerita la dicitura “offesa all’interesse o alla dignità della nazione”; tale espressione, a parere di Teixeira, avrebbe potuto ingenerare un importante equivoco, ossia indurre a ritenere condicio sine qua non per formalizzare l’accusa ministeriale il danno effettivamente provocato, ed egli richiamava al riguardo l’opinione del Melegari secondo cui «in questa materia non conviene aspettare che il danno sia già consumato, ma premunirsi anche contro il mero pericolo»[35]. Egli precisava che al termine dignità, previsto appunto dalla Commissione, avrebbe preferito la parola decoro: un lemma di cui, per comprenderne il significato, citava quale esempio l’indennità di guerra imposta all’Italia in occasione dell’accordo di pace con l’Abissinia nel 1896, il trattato amarico-francese di Addis Abeba, in riferimento al quale non si era mai saputo con precisione quale somma fosse stata pattuita per il riscatto dei prigionieri di guerra, per la qual cosa l’opinione pubblica aveva allora manifestato il proprio dissenso (esempio ulteriore era poi l’eventuale accettazione di un controllo finanziario da parte di altre nazioni senza che vi fossero condizioni particolari che lo giustificassero).

Ad abundantiam, lo studiosoaggiungeva anche l’esempio della revoca di ministri per accondiscendere alle richieste di un Paese straniero, e ricordava a tal proposito la nomina di Oreste Baratieri a ministro degli Esteri, poi revocata per la sua impopolarità presso il governo austriaco[36]. Sempre offensiva del decoro nazionale appariva a Teixeira la riduzione del diritto d’asilo per espulsione, o addirittura la consegna dei cittadini stranieri operata dall’esecutivo nazionale perché ordinata dal governo di un altro Stato; altro esempio era la concessione umiliante e smisurata di riparare all’offesa arrecata alla bandiera o a emblemi nazionali stranieri, come anche la richiesta debole, con conseguenziale ottenimento inadeguato, per le medesime offese arrecate all’estero alla bandiera e ai simboli nazionali dell’Italia. Ancora, ricordava l’ipotesi di nomina a senatore o altra carica dello Stato oppure a professore universitario di persona inappropriata al ruolo, così da inficiare nei primi due casi la rispettabilità della rappresentanza del Paese e nel terzo l’autorevolezza della cultura nazionale. Ultima ipotesi prospettata era una condotta personale del ministro così irrispettosa e indecorosa da compromettere l’autorità e il prestigio del Governo innanzi al Paese e di fronte agli altri Stati sia per abuso dell’esercizio delle funzioni ministeriali per speculazioni commerciali finalizzate all’arricchimento, sia per accuse pubbliche in ragione di reati indegni dei quali rifiutasse di dare giustificazione alla Camera.

Nel procedere a esaminare i fatti dannosi agli interessi nazionali, Teixeira riteneva che per la loro gravità essi dovessero essere enucleati e specificamente indicati nella legge sulla responsabilità ministeriale prima della dicitura generale «offese agli interessi od alla dignità della nazione»[37]. Tra questi fatti comprendeva quelli contemplati dalla legge elettorale all’art. 107, secondo cui erano punibili coloro che, abusando dei poteri pubblici, veicolavano i voti elettorali di loro dipendenti verso specifiche candidature, ritenendo quella disciplina applicabile ai ministri per eventuali ingerenze elettorali illecite[38]. Secondo lui anche le disposizioni degli artt. 105 e 106 della medesima legge elettorale si potevano applicare ai ministri, pur precisando che non tutte le fattispecie imputabili ai pubblici funzionari fossero comunque ascrivibili ai membri del governo: invero, una cosa appariva la promessa di conferimento di un impiego pubblico, altra cosa era l’impegno di un ministro alla nomina clientelare di un prefetto nell’imminenza delle elezioni[39].

Lo studioso osservava come anche la promessa di concessione della grazia a dei potenziali elettori rientrasse tra le fattispecie di elargizione di favori, cioè tra i tipici atteggiamenti clientelari; e sottolineava pure che questo non era certo l’unico modo escogitabile da un ministro per insinuarsi nell’amministrazione della giustizia onde realizzare un tornaconto elettorale: un caso specifico, per esempio, poteva consistere nel consentire il differimento della trattazione di un giudizio penale che avesse visto coinvolto un grande elettore. Un’ulteriore circostanza che poteva palesare un comportamento insidioso del ministro nell’amministrazione della giustizia, e sempre per fini elettorali, era quella di paventare un possibile scioglimento di amministrazioni comunali. In sostanza, egli riteneva che nella legge sulla responsabilità ministeriale l’interferenza elettorale illegittima del ministro dovesse così essere onnicomprensivamente definita: «qualunque atto non previsto dalla legge elettorale politica o dalla legge comunale e provinciale, che abbia per scopo l’ingerenza nelle elezioni politiche od amministrative»[40].

Un’idea di fondo di Teixeira era che nella legge sulla responsabilità dei ministri occorresse riservare una specifica disposizione all’abuso del diritto di grazia e amnistia, poiché l’uso illegittimo dello stesso avrebbe arrecato un danno grave all’amministrazione della giustizia. La concessione di grazie solo per favorire taluni individui avrebbe senz’altro determinato la sfiducia nell’istituzione-giustizia; il principio di uguaglianza dinanzi alla legge sarebbe venuto meno per la concessione di privilegia ad personam, e l’elargizione frequente di amnistie sarebbe stata tale da ingenerare in non pochi cittadini il conseguente mancato rispetto delle leggi.

Egli osservava, inoltre, come fosse non meno importante l’ingerenza ministeriale immotivata e illegittima nell’amministrazione della giustizia e nel funzionamento delle amministrazioni pubbliche, e al riguardo riferiva quale caso esemplare il favoreggiamento che si realizzava con la sottrazione al procedimento penale di funzionari che avessero tenuto atteggiamenti meritevoli di essere sanzionati. Eventualità ulteriore sarebbe stata l’impunità di condotte criminose ascrivibili a prefetti o a sindaci semplicemente garantita dall’uso, da parte del ministro, di un istituto di garanzia amministrativa, ovvero l’autorizzazione a procedere. Egli reputava che pure il non intraprendere intenzionale di giudizi disciplinari per situazioni che lo richiedessero, come anche il disinteresse per la protezione dei cittadini all’estero, fossero da annoverare tra le ingerenze ministeriali nell’amministrazione della giustizia e nella gestione delle amministrazioni pubbliche. A suo parere, tali ipotesi avrebbero dovuto essere esplicitamente contemplate dalla legge sulla responsabilità ministeriale circa l’offesa agli interessi e alla dignità della Nazione; solo dopo avrebbero dovuto essere sommariamente individuate tutte le altre fattispecie: «in generale tutti gli atti e le omissioni costituenti inosservanza o violazione dello Statuto o delle leggi od offesa all’interesse od alla dignità della nazione»[41].

La formula che in qualche maniera era ritenuta esaustiva per l’individuazione della figura dei reati ministeriali era quella comprendente «tutti quei fatti e quelle omissioni … che non possono essere commessi se non dai ministri e non da qualsiasi altra persona, ne tampoco da qualsiasi ufficiale pubblico, il quale non disponga del potere ministeriale»[42]. Poiché tali fatti o omissioni non potevano essere commessi da comuni cittadini, in nessun ordinamento essi erano rinvenibili tra le leggi penali ordinarie; occorreva pertanto sanzionarli penalmente con una specifica legge sulla responsabilità ministeriale. Questi fatti e queste omissioni rappresentavano l’oggetto dell’accusa parlamentare, per cui, seguendo un «criterio ontologico», nessun reato oltre quelle omissioni o fatti avrebbe potuto costituire oggetto di tale accusa, tanto che, e contrario, i reati disciplinati dalla legge penale ordinaria sarebbero stati di competenza esclusiva del giudice ordinario.

Teixeira, tuttavia, metteva pure in evidenza come potesse verificarsi il caso che col reato ministeriale concorresse un reato comune, ossia previsto dalla legge penale ordinaria, e che il nesso tra le due fattispecie fosse così inscindibile da essere, se non impossibile, almeno arduo precisare la linea di confine tra gli stessi: esemplificativa in tal senso poteva ritenersi l’ipotesi dell’ingiustificata ingerenza elettorale del ministro. Non a caso, infatti, la dottrina e i diversi ordinamenti legislativi si erano attivati per trovare soluzioni appropriate alla prospettazione di un concorso tra reato ministeriale e reato comune. Il Nostro ricordava, per esempio, come la costituzione degli Stati Uniti d’America e la legge tedesca del Granducato di Baden avessero risolto la questione prevedendo un giudizio politico del Senato o del Tribunale di Stato e, a seguire, il giudizio per il reato disciplinato dalla legge penale ordinaria; in merito alla tempistica dei due giudizi, però, si osservava come Pistorius fosse stato di diverso avviso, ritenendo che il giudizio ordinario dovesse invece precedere quello politico. Teixeira, tuttavia, non mancava di avvertire come si potesse anche verificare un’incresciosa contraddizione tra i due diversi giudicati; e allora, l’unica soluzione esaustiva non avrebbe potuto che prevedere la competenza del giudice ordinario per i reati comuni commessi dai ministri, ma con la facoltà riconosciuta alla Camera di avocare a sé il diritto di accusa, così da attribuire «la cognizione al giudice straordinario»[43]. In tal modo, si sottolineava, era come ricorrere alla soluzione desumibile dalla sesta teorica, oltre a essere quella proposta dalla Commissione della Camera italiana, quando questa riferì in aula, nel 1868, sull’ultimo progetto di legge dell’onorevole Sineo: si trattava di una soluzione già adottata dalla legge austriaca del 25 luglio 1867, ed era quella alla quale il nostro studioso si associava in toto.

 

3.       Titolarità ed esercizio dell’accusa parlamentare

 

Teixeira, poi, soddisfatto in qualche misura il proprio metodo classificatorio, con consapevole, informata e ‘moderna’ attitudine comparatistica focalizzava l’attenzione sulla fase procedimentale dell’esercizio dell’accusa parlamentare.

Egli considerava quest’ultima una prerogativa solo della rappresentanza nazionale, e riteneva qualcosa di «completamente irrazionale» l’ammissione «dell’accusa facoltativa del Re» prevista dagli ordinamenti olandese, rumeno e serbo[44]. La titolarità del diritto d’accusa doveva essere appannaggio esclusivo dei rappresentanti della Nazione; al Governo era riconosciuta solo la facoltà di sollecitare la Camera a formalizzare l’accusa: quale esempio più che pertinente egli ricordava un gravissimo caso nazionale politico-finanziario, il celebre ‘scandalo della Banca Romana’ che era stato oggetto costante di cronaca nel biennio 1892-94[45], e la formulazione delle imputazioni all’ex-ministro Giolitti. La Camera, peraltro, poteva essere invitata a esercitare l’accusa sia dal cittadino leso da un atto ministeriale, sia da un’azione popolare, e tale ultima ipotesi, già prevista dal progetto di legge portoghese del 1906, a parere dello studioso dovevano essere riportate integralmente nella legge sulla responsabilità ministeriale.

Teixeira notava che tutte le leggi nazionali che disciplinavano la responsabilità ministeriale, così come tutti i progetti di legge a esclusione di quello della Camera dei deputati italiana del 1868 (il più volte citato progetto-Sineo), e le consuetudini parlamentari dei vari paesi, concordavano che si dovesse giungere alla delibera di accusa solo dopo che si fosse svolta un’apposita inchiesta da parte di una Commissione della Camera. La Commissione di inchiesta però doveva essere costituita solo dopo che la Camera avesse deliberato sulla proposta di accusa, e tale prescrizione non era condizione prevista, per esempio, negli ordinamenti svedese e portoghese.

Il Nostro riteneva che sarebbe stato opportuno eleggere la Giunta permanente all’inizio di ciascuna legislatura, con il potere non solo di indagare sulle proposte di accuse già vagliate dalla Camera, ma di esercitare essa stessa il controllo permanente sull’operato dei ministri e poi, se del caso, prendere l’iniziativa sulle proposte di accusa. Il vantaggio del controllo di una apposita Giunta permanente eletta subito, all’avvio di ogni legislatura, sarebbe stato di gran lunga superiore rispetto a quello offerto da una commissione creata ad hoc,la quale non avrebbe fornito una garanzia di uniformità e coerenza di criteri circa la sua attività, poiché la scelta della sua composizione avrebbe potuto essere influenzata dagli eventuali consensi o ‘antipatie’ verso il ministro accusato. Del resto, la variabilità di tali criteri, direttamente dipendente da sentimenti personali (oltre che da altri condizionamenti), era palmare anche in occasione di adozione di delibere per l’autorizzazione a procedere contro i deputati. Per evitare questi inconvenienti, per esempio, nel Parlamento austriaco e in quello ungherese era stata introdotta la figura della Giunta permanente delle immunità, che, eletta, si insediava all’inizio della legislatura; e, come appunto notava Teixeira, anche in Italia era stata avanzata una simile proposta con la modifica del regolamento della Camera.

Comunque, era quasi naturale che emergessero perplessità sulla possibilità che il modello svedese potesse trovare ingresso nell’ordinamento italiano grazie all’apposita legge sulla responsabilità, al punto da prevedere, per esempio come accadeva in quel Paese, una disposizione che conferisse alla Giunta permanente il diritto di chiedere comunicazione dei verbali delle discussioni e delle delibere del Consiglio dei Ministri. E tuttavia, sarebbe stato quanto meno opportuno pensare alla possibilità di dispensare i funzionari dall’osservanza del segreto di ufficio allorché venivano ascoltati dalla Commissione inquirente della Camera, così come sarebbe stato necessario fissare un termine breve per la prima istruttoria e per quella eventualmente suppletiva decisa dall’Assemblea. Ma, soprattutto, sarebbe stato utile prevedere obbligatoriamente un termine fisso entro cui la Camera dovesse deliberare sulla proposta di accusa della Giunta permanente o sull’appello proposto dai denuncianti, o da qualsivoglia deputato, contro la conclusione del non luogo a procedere della Giunta. Tutto ciò per evitare che la lungaggine della procedura per rinvii a tempo indeterminato facesse cadere nel dimenticatoio le proposte di accusa, ma pure per garantire l’efficacia del controllo sulla responsabilità dei ministri.

La presenza di una commissione permanente, inoltre, avrebbe potuto giovare anche nei casi in cui occorreva provvedere a proposte di accusa sopraggiunte dopo la chiusura della sessione, così da evitare che i ministri potessero sottrarsi alla propria responsabilità per lunghi periodi. In tal caso, una volta giunta la proposta di accusa alla presidenza della Camera, quest’ultima avrebbe dovuto trasmetterla alla Commissione permanente per l’istruzione; qualora la Commissione avesse deciso per il non luogo a procedere, di ciò avrebbe riferito alla Camera solo alla riapertura dei lavori, se, invece, la Giunta avesse optato per dare seguito alla proposta, il Presidente avrebbe dovuto convocare la Camera «nei modi e per gli effetti proposti nel progetto italiano del 1868. È vero che il ministero potrebbe prevenire la deliberazione di accusa, sciogliendo la Camera; ma, dovendo la nuova essere riunita entro il termine di quattro mesi, il ritardo sarebbe sempre limitato a questa durata massima»[46]. Teixeira, infine, aggiungeva che, deliberata l’accusa, il procedimento avrebbe dovuto seguire il suo naturale iter sia nel caso di proroga, sia di chiusura della sessione, sia di scioglimento della Camera, come d’altronde era previsto in tutte le leggi di altri Paesi sulla responsabilità ministeriale.

Lo studioso, inoltre, mostrava interesse per la figura del mandato di cattura, e in proposito notava che se esso fosse stato disposto durante l’istruttoria, si sarebbe dovuto presumere che l’imputazione del reato prevedesse la pena detentiva. Egli osservava, però, che tale pena non si addiceva ai reati ministeriali veri e propri; solo se la Camera avesse avocato a sé l’accusa per un reato comune, si sarebbe proceduto con l’emissione del mandato di cattura: in questo caso il potere di spiccare l’ordine di arresto sarebbe spettato alla Giunta inquirente, oppure alla stessa Camera se emesso in grado d’appello. Il mandato di cattura non avrebbe dovuto mai essere disposto dopo la deliberazione sull’accusa, che frequentemente aveva valore ed efficacia di sentenza d’accusa. Nei limiti delle facoltà a esso spettanti, il Presidente dell’Alta Corte di giustizia prevista dallo Statuto poteva procedere a un’istruttoria suppletiva al pari del Presidente della Corte d’Assise, ma non poteva affatto arrogarsi le attribuzioni della sezione d’accusa della quale, nel procedimento speciale innanzi all’Alta Corte, era la Camera dei deputati a fare le veci.

Per Teixeira la deliberazione d’accusa della Camera dei deputati doveva avere valore ed efficacia di sentenza inoppugnabile. L’Alta Corte di giustizia non poteva esimersi dal giudicare, perché altrimenti sarebbe stato vacuo il sindacato sui ministri da parte della Camera dei deputati.

Egli si chiedeva se la deliberazione d’accusa fosse irrevocabile, e per dare risposta al quesito bisognava, a suo parere, distinguere i seguenti casi: a) se l’oggetto dell’accusa era un reato previsto solo dalla legge sulla responsabilità ministeriale, la Camera aveva facoltà di ritornare sulla propria decisione (si trattava di casi in cui non necessariamente si dava impulso ad azioni penali, poiché si valutavano le circostanze con ‘occhio politico’, in funzione degli interessi della Nazione); b) se il reato oggetto di accusa era un reato previsto dalla legge penale ordinaria e, quindi, meritevole sempre di repressione. In tale ultimo caso la Camera avocava a sé l’accusa e al giudice straordinario era demandato il giudizio sul concorso di speciali questioni di ordine politico; queste ultime, venendo eventualmente meno, comportavano che «per conseguenza la Camera può andare nell’avviso essere cessata la ragione del giudizio di eccezioneed arrestarlo [il ministro]»[47], e per effetto di questa decisione la giurisdizione tornava a essere del giudice ordinario.

Ci si chiedeva poi se la delibera di accusa comportasse la sospensione dei ministri accusati, e si rispondeva che, nell’eventualità in cui l’accusa fosse stata avocata dalla Camera per un reato comune e fosse stato emesso il mandato di cattura, la sospensione si sarebbe già verificata di fatto prima del deliberato sull’accusa. Fatta eccezione per quest’ultimo caso, Teixeira pensava che non fosse imperativa la necessità di prevedere la sospensione del ministro accusato: invero, la contemporanea presenza di un ministro titolare, ma sospeso dalle proprie funzioni, e quella di un ministro reggente temporaneo, il quale in situazioni particolarmente delicate avrebbe dovuto fare fronte a serie responsabilità, rappresentava un pericolo per il governo della cosa pubblica e sarebbe stata fonte di turbamenti. In ogni caso, lo studioso si diceva contrario alla sospensione del ministro accusato; d’altronde, egli rilevava che, se il solo voto di sfiducia era sufficiente per le dimissioni spontanee del ministro accusato, a maggior ragione, nel caso di deliberazione d’accusa, il ministro si sarebbe dimesso, e ove mai non fossero giunte le dimissioni, il Capo dello Stato nell’esercizio dei suoi poteri avrebbe comunque potuto revocare la nomina ministeriale (egli, tuttavia, non mancava di notare che potesse verificarsi anche la circostanza che né il ministro si dimettesse, né che il Re revocasse la nomina, proprio com’era avvenuto in Norvegia nel 1883).

In ultimo, era analizzata la questione del quorum richiesto affinché la deliberazione d’accusa fosse valida.

Passando in rassegna gli ordinamenti di diversi Paesi, Teixeira notava che alcuni di essi prescrivevano la maggioranza dei due terzi, mentre altri solo la maggioranza assoluta. Egli osservava che la maggioranza dei due terzi fosse una garanzia imprescindibile per la pronuncia di una sentenza di condanna e, come per alcuni ordinamenti (per esempio quelli germanico e austriaco), anche per le sentenze emesse dai tribunali ordinari e per i verdetti della giuria. Ci si chiedeva, poi, se anche per la delibera di accusa fosse necessaria la maggioranza dei due terzi. In realtà, per evitare una delibera precipitosa, la garanzia non poteva che risiedere nell’istruttoria che precedeva la deliberazione; viceversa, la prescrizione della maggioranza dei due terzi anche solo per formulare la delibera sovente avrebbe potuto rendere impossibile l’accusa, come per esempio nel caso in cui fosse mancato un solo voto perché si potesse procedere con la stessa: tale maggioranza avrebbe reso complicato l’utilizzo dell’unico mezzo idoneo a evidenziare gli effetti della responsabilità ministeriale.

A questo punto Teixeira analizzava la pena prevista per il reato ministeriale. Egli affermava che nei primi decenni che avevano seguito l’introduzione dell’istituto dell’accusa parlamentare negli Stati continentali d’Europa era opinione diffusa tra gli autori che la pena discrezionale fosse un requisito fondamentale dell’accusa; questa teoria trovava origine nel ricordo del “bill of attainder” di area anglosassone, a sua volta motivato dal principio “salus publica suprema lex”, tesi, questa, che era stata sostenuta sia da Pellegrino Rossi sia da Benjamin Constant, e che era stata applicata un’ultima volta nel 1830, in Francia, nel processo contro i ministri dello scorcio conclusivo del regno di Carlo X. Tale principio, secondo il Nostro, affondava le radici in una visione primitiva, allorquando il reato ministeriale ancora si confondeva con i reati previsti dalle leggi penali generali, e non poteva che condurre alla conseguenza estrema secondo cui i ministri colpevoli dovevano subire l’estremo supplizio. Successivamente, tuttavia, anche la nozione di reato ministeriale aveva subito un’evoluzione e perciò, in dottrina, si era andato sviluppando il concetto secondo il quale il reato ministeriale fosse un reato tutto speciale: anche se talvolta associato a un comportamento criminoso previsto dal codice penale, esso restava pur sempre un reato a sé stante.

Tale evoluzione, sviluppatasi «in America, ove trovò la prima espressione legislativa nella costituzione degli Stati Uniti del 17 settembre 1787»[48], era ora evidente in Germania e in Francia; contemporaneamente a questo ‘sviluppo’ si era affermato il principio secondo cui andava esclusa l’inflizione della pena restrittiva della libertà personale per chi commettesse i veri reati ministeriali: non a caso, infatti, prevedere pene quali l’esilio comportava conseguenze ben più gravi della sua stessa utilità, e in proposito Texeira ricordava la fuga all’estero, avvenuta alla fine degli anni ’80 del XIX secolo, del ministro della guerra francese, il ‘discusso’ ma amato generale Georges Ernest Jean-Marie Boulanger[49].

L’opinione maggioritaria in dottrina individuava come pena per eccellenza per i reati ministeriali la destituzione, seguita dalla interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici, e, al riguardo, il Nostro precisava che si sarebbe potuto graduare l’interdizione per certe categorie dei pubblici uffici, come del resto ammetteva il codice penale all’art. 20 ultimo capoverso[50]: per esempio, una persona poteva essere inidonea al ruolo di ministro ma non a quello di consigliere comunale. A quanti contestavano che tali pene fossero troppo contenute, Teixeira replicava che il reato ministeriale puro era essenzialmente colposo: se il ministro, oltre a un errore di valutazione dei propri atti per il bene della Nazione, avesse compiuto un atto doloso ovvero con la dolosa consapevolezza di nuocere alla Patria, in questo caso avrebbe dovuto rispondere anche del reato previsto dal codice penale oltre che rispondere di quello ministeriale. Non solo, egli aggiungeva anche un ‘caso pratico’, cioè che i ministri stipulassero un trattato di commercio che, grazie all’abbassamento di una voce della tariffa doganale, favorisse l’importazione estera di un tipo di prodotto: in tal caso la Camera poteva ritenere questa disposizione del trattato disastrosa per l’economia nazionale. Se i ministri, però, avessero agito in buona fede, seppure solo con imperdonabile ignoranza, sarebbe stato sufficiente sanzionarli con la pena della destituzione o con l’interdizione dai pubblici uffici; e contrario,se essi avessero agito dolosamente perché personalmente interessati ai guadagni di una società straniera, allora per tale condotta criminosa avrebbe dovuto trovare applicazione la reclusione, così come previsto dall’art.176 CP[51]. Egli, inoltre, riteneva che nella legge sulla responsabilità ministeriale occorresse disporre che la grazia potesse essere concessa al ministro condannato solo su proposta della Camera dei deputati.

 

4.      Reati ministeriali e modelli di giustizia stranieri

 

È bene ricordare come Teixeira considerasse opportuno, alla stregua di qualsiasi altro reato, prevedere anche per i reati ministeriali l’obbligo del risarcimento dei danni arrecati. E, in ragione di ciò, in seno al processo per tali reati appariva imprescindibile la prerogativa per ogni cittadino danneggiato di costituirsi parte civile. Egli sosteneva l’esistenza di casi ove fosse di primaria importanza la declaratoria dell’illegalità dell’operato ministeriale, come per esempio nella circostanza in cui il cittadino fosse arrestato illegalmente o, addirittura, fosse arrestato per la proclamazione di uno stato d’assedio; in tal caso non si poteva certo negare al cittadino, come parte civile, di poter intervenire nel processo intentato dalla Camera dei deputati, tenuto conto che la sua domanda di risarcimento danni si fondava appunto sulla eventuale condanna del ministro.

La costituzione delle parti civili nel giudizio dinanzi all’Alta Corte, però, non comportava, secondo Teixeira, che la liquidazione dei danni dovesse essere effettuata dalla stessa Corte; questa, invero, una volta resa la sentenza di condanna del ministro, poteva rinviare le parti dinanzi al giudice civile competente per la liquidazione dei danni, così come previsto dal codice di procedura penale. Inoltre, egli osservava che anche lo Stato danneggiato poteva legittimamente esercitare l’azione volta al risarcimento del danno nei confronti del ministro condannato, pure se sosteneva che l’utilità pratica di tale azione apparisse ampiamente discutibile: acclarata, per esempio, l’imperizia di un ministro della guerra per aver sperperato denaro pubblico nell’acquisto di materiale inservibile, restava poi da comprendere in che modo procedere al recupero delle somme.

In definitiva, il principio che prevedeva il risarcimento del danno sembrava indubbiamente fondato solo qualora il danno fosse stato provocato da un comportamento del ministro sanzionato come reato con una sentenza. Importante, inoltre, era comprendere cosa accadeva quando la Camera, pur riconoscendo come illegale un atto commesso da un ministro, ritenesse non opportuno per motivi politici elevare l’accusa o quando l’Alta Corte optasse per non condannare il soggetto per i medesimi motivi; secondo il Nostro in entrambi i casi si sarebbe dovuto ammettere la possibilità per i privati danneggiati di agire per ottenere il risarcimento civile dei danni.

Nell’enunciare la sua opinione sulla figura dell’accusa parlamentare, e in particolare sulla definizione del relativo oggetto, sulla fase procedimentale, sulle pene applicabili per il reato ministeriale e sull’azione riconosciuta al soggetto perché fosse risarcito del danno subito, Teixeira osservava come tutto fosse pienamente applicabile alla situazione ordinamentale italiana senza modifica alcuna dello Statuto; per converso, la fase giudicante, cioè quella la cui titolarità era dell’Alta Corte di giustizia, pur lasciando invariate le disposizioni di cui agli artt. 36 e 47 dello Statuto, necessitava di qualche aggiustamento.

In ogni caso, coerentemente con le sue idee, il Senato non era certamente l’organo più idoneo a decidere. Egli constatava, ed era già noto, che l’organizzazione dell’Alta Corte di giustizia presentava non poche problematicità, evidenziatesi nel processo anche se apolitico all’ex-ministro Nunzio Nasi. Anzitutto, la designazione di diritto del Presidente o Vicepresidenti del Senato, nominati dal Governo[52], a Presidente dell’Alta Corte[53] palesava tutta la sua criticità nell’ipotesi in cui il giudizio innanzi all’Alta Corte avesse avuto per oggetto la valutazione politica della condotta di tutti i ministri in carica. In tal caso, appena la Camera avesse deliberato l’accusa, il Governo, conscio del diverso indirizzo politico del Presidente del Senato, immediatamente avrebbe potuto provvedere alla chiusura della sessione e all’apertura di un’altra in modo da sostituirlo con un Presidente ‘amico’. Egli, pertanto, suggeriva che la legge sulla responsabilità ministeriale votata dai due rami del Parlamento e approvata dal Re, senza modificare la norma statutaria (art. 35), dovesse prevedere la prerogativa del Senato di eleggere tra i suoi componenti il Presidente dell’Alta Corte di giustizia. In secondo luogo, riteneva imprescindibile che fosse previsto l’obbligo per tutti i senatori di partecipare alla fase finale dell’accusa parlamentare, ossia quella del giudizio, fatti salvi i casi di esonero tassativamente prescritti quali, per esempio, malattia o età troppo avanzata; del pari, avrebbero dovuto essere categoricamente elencate tutte le circostanze di dispensa per motivi di servizio pubblico.

Teixeira, inoltre, riteneva necessario integrare la disposizione statutaria dell’art. 36, nella parte che prevedeva l’esclusiva competenza giudiziaria del Senato una volta che fosse costituito in Alta Corte di giustizia, prescrivendo che, avviatosi il giudizio innanzi all’Alta Corte, il Senato non potesse assolutamente interromperlo per esercitare le ordinarie funzioni legislative, e che occorresse determinare il periodo massimo contemplato per le vacanze riconosciute ai senatori. Assai lunghi intervalli, sia per i giudici più esperti e ancor più per i senatori che non esercitavano la funzione giudiziaria quotidianamente, avrebbero inciso sulla decisione finale; questa non sarebbe stata il risultato puntuale dell’intera fase dibattimentale, ma una decisione basata sul ricordo impreciso di risultanze istruttorie di mezzi assunti magari nelle prime udienze. Infine, quale garanzia per l’accusato, egli riteneva che la legge sulla responsabilità ministeriale dovesse specificare la maggioranza qualificata per la pronuncia della sentenza di condanna.

Un’ultima riflessione di Teixeira era quella rivolta all’organo legittimato a decidere sulle accuse mosse ai ministri dalla Camera dei deputati. Condividendo totalmente le motivazioni espresse da Pietro Nocito, egli reputava l’Alta Corte di giustizia assolutamente inidonea a esercitare la funzione giurisdizionale, non essendo pensabile che un’assemblea politica potesse svolgere le funzioni di giudice (opinione, del resto, come il Nostro ricordava, manifestata anche da un più che esperto giurista come Paolo Onorato Vigliani, sostenitore appunto dell’assoluta incapacità di un’assise politica a giudicare i ministri accusati[54]).

Erano passati in rassegna gli organi candidabili a decidere sull’accusa ai ministri.

La Corte di Cassazione veniva considerata inadatta per due motivi: sia perché su di essa il Governo esercitava una grande influenza, diversamente da quanto avveniva in Olanda e in Belgio, ove i consiglieri della Suprema Corte scelti dal Governo nella rosa presentata dal Senato o dalla Camera eleggevano uno di loro alla carica di Presidente e Vicepresidente, sia a causadella ben nota alta litigiosità dei cittadini italiani rispetto agli olandesi e ai belgi, e si puntualizzava come tale rissosità implicasse che la Suprema Corte sarebbe stata quasi perennemente riunita per trattare le cause ordinarie appunto per la gran mole di lavoro. Di seguito, lo studioso riteneva parimenti inidonea la figura dell’Alta Giuria nazionale, formata sul modello francese del 1791 e del 1848, così come prospettata da Pietro Nocito, non foss’altro per «il livello generale della cultura e del carattere in Italia»[55]. Egli, invero, concordava con il tedesco Robert von Mohl circa l’individuazione dei sette requisiti indispensabili che dovesse possedere un Tribunale chiamato a decidere sulla responsabilità dei ministri: «imparzialità, indipendenza, incorruttibilità, competenza, solennità, possibilità di attendere senza interruzione al giudizio, e possibilità di attendervi senza arrecare pregiudizio al regolare andamento di altri affari importanti dello Stato»[56], e identificava nel Tribunale di Stato austriaco l’organo rispondente a tutti e sette i suddetti attributi. Tale organo era composto da 24 cittadini esperti in materie giuridiche, eletti per un mandato della durata di sei anni, rispettivamente per metà dalla Camera dei deputati e per metà dal Senato, i cui Presidenti di entrambe le Camere erano eletti in seno alle stesse. Teixeira osservava che il Tribunale austriaco, in realtà, esercitava le sue funzioni con solo 12 giudici, tenuto conto della possibile ricusazione delle parti e dell’eliminazione per sorteggio, e supponeva che in Italia, per la presenza numerosa di professori universitari e presidenti dei Consigli degli ordini degli avvocati, non sarebbe stato difficile costituire un’assise viceversa completa, ovvero costituita da 24 cittadini propensi a svolgere la funzione di giudicanti in tema di responsabilità ministeriale. E tuttavia, egli non mancava di prendere in considerazione anche il Tribunale di Stato della Sassonia, i cui componenti per metà erano di nomina regia e per l’altra parte eletti dalle due Camere; tale Tribunale si costituiva al termine di ogni legislatura per operare nella successiva, circostanza, questa, comunque non condivisibile, poiché il requisito dell’imparzialità del giudice era soddisfatto solo quando l’elezione avvenisse in tempi di ‘calma politica’, e certamente tali non erano quelli della fine di una legislatura provocata dai dissidi tra la Camera dei deputati e il Governo, con la decisione presa da quest’ultimo di appellarsi al Paese tramite elezioni.

In definitiva – e qui il parere di Teixeira si aggiungeva, sul difficile e delicato tema indagato, a quello già espresso in maniera assai diversificata da una dottrina folta e autorevole –, l’Autore reputava che sarebbe stata opportuna una modifica della disciplina statutaria. Egli suggeriva senz’altro che, quale organo competente a decidere sulle accuse dei ministri mosse dalla Camera dei deputati, anche nel Regno d’Italia si optasse per un Tribunale forgiato sul modello di quello austriaco[57].

 

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E dunque, quella di questo magistrato ‘prestato’ alla ricerca appare un’opera – se esaminata, appunto, con minuzia e acribia – in qualche maniera davvero importante; e ciò non solo per la funzione sinceramente propositiva, de iure condendo, allora svolta agli occhi della classe politica coeva di fronte a un’insufficienza ordinamentale, ma soprattutto perché assai stimolante sul terreno strettamente scientifico non foss’altro che per la metodologia seguita nell’indagine.

Al di là dell’impianto classificatorio prescelto dall’autore per abbordare l’oggetto del suo studio – la creazione di una griglia ben precisa, forse non sempre condivisibile, e tuttavia ben utile ad avvicinare un argomento da sempre politicamente scottante come quello dell’accusa parlamentare –, ciò che senz’altro colpisce delle pagine del volume è la consapevole attenzione dell’autore per i sistemi giuridici diversi da quelli del giovane Regno d’Italia. La propensione manifestata da Teixeira a riflettere accuratamente informato e con atteggiamento smagato sugli ordinamenti non solo europei, e dunque con attitudine propensa a valutare con onestà pro e contro dei sistemi ‘altri’, e tutto ciò con intenzioni pragmaticamente costruttive, sembrerebbe effettivamente attagliarsi alla moderna metodica della comparazione: un procedere in qualche maniera perennemente attuale, e perciò da apprezzare, perché non può che essere essenziale, oggi come ieri, comprendere concretamente quali siano i rapporti giuridici (e politici) tra persone fisiche, giuridiche ed enti pubblici appartenenti a ordinamenti statali diversi, e questo mai utilmente così come nello spazio in più sensi delicato come quello relativo alle responsabilità di coloro che governano la quotidianità dei cittadini.

 

Abstract: In 1909, judge Victor Teixeira de Mattos published a research dedicated to Parliamentary accusation and Ministerial responsibility and to the hypothetical changes to be made to the Statuto Albertino. Legal historiography, perhaps due to the excessive size of the work (almost a thousand pages), has not devoted much attention to this book; instead, the investigation appears very interesting both for the author's passion in addressing the research topic, and for the interesting method of study used at the same time as a classification and a comparison one. The article retraces the pages of Teixeira, and highlights point by point the proposals de iure condendo put forward by the scholar just over a century ago..

 

Keywords: Statuto Albertino - Parliamentary accusation - Ministerial responsibility – comparison - Victor Teixeira de Mattos

 


* Università degli Studi di Napoli Parthenope     (angelina.cirillo@collaboratore.uniparthenope.it).

** Il contributo è stato sottoposto a double blind peer review.

[1] V. per es. gli Archivi di Teixeira de Mattos    https://archief.amsterdam/inventarissen/details/633  (accesso del 13.07.2023).

Va detto come i rami della famiglia Teixeira de Mattos abbiano riccamente contribuito, nel tempo, a molte delle migliori espressioni artistiche e letterarie della cultura europea, dalla pittura (per es. con Abraham Teixeira de Mattos tra XVIII e XIX secolo) all’editoria in senso ampio (per es. con Alexander Louis Teixeira de Mattos tra i secoli XIX e XX).

[2] Di Stefan Victor Joseph Marie Teixeira de Mattos (n. 1861-m. 1922) è notizia nella Gazzetta Ufficiale del Regno d’Italia (n. 232 del 6.10.1913), allorché dal tribunale di Nuoro egli fu ‘applicato’ alla procura generale presso la Corte di Cassazione di Roma; con decreto dell’8 febbraio 1922, poi, «Teixeira de Mattos commendatore Vittore, consigliere della Corte di Cassazione di Roma» fu nominato Grande Ufficiale nell’Ordine della Corona d’Italia. Al di là di ciò, è stato praticamente impossibile, almeno a chi scrive, rintracciare altre notizie biografiche sul personaggio; l’informazione, per es., di cui più avanti sul tema di ricerca per la tesi di laurea è fornita dalle pagine stesse del Teixeira.

[3] Si v., per es., V. Teixeira de Mattos, Ultimi punti interrogativi a proposito della riforma giudiziaria, Grosseto 1903.

[4] Il lavoro ‘breve’ di Teixeira del 1903 intitolato Giudice unico o giudice collegiale? è stato riproposto, come un vero e proprio ‘classico’, sia dalla Kessinger Publishing nel 2010 (ma pure come eBook da InternetArchive nello stesso anno) sia dalla Forgotten Books nel 2018; così pure il primo editore ha ripreso nel 2010 gli Altri punti interrogativi a proposito della riforma giudiziaria, sempre del 1903 (ed eBook, in contemporanea, da InternetArchive), e Clear Prints ha riproposto nel 2022 il ben più corposo Ordinamento giudiziario e procedura penale del 1901.

[5] Solitamente solo citato in modo cursorio, magari ‘per completezza’ (v. M. Pati, Profili sostanziali e procedurali della disciplina dei reati ministeriali, in Nomos, 3 [2014]), il libro di Teixeira è ignoto anche a uno studio accurato e informato come quello di L. Trisolino, L’Alta Corte di Giustizia. Sulla funzione giurisdizionale del Senato in epoca statutaria, in Historia et ius, 18 (2020), mentre non è ‘fuggito’ a C. Sagone, Profili ricostruttivi della responsabilità ministeriale penale dei ministri tra modello astratto e prassi applicativa, in AIC, (2021), p. 379 ss.

[6] Effettuando una rigida selezione si v. P. Peverelli, Comenti intorno allo Statuto del regno di Sardegna, Torino 1849; L. Borsari, Dell’azione penale, Torino 1866; P. O. Vigliani, Questioni sulla giurisdizione penale del Senato del Regno: articoli 36, 37 e 47 dello Statuto, in Annali della giurisprudenza italiana, 1 (1867); P. Nocito, Del Senato costituito in Alta Corte di giustizia, Bologna 1872; Id., Alta Corte di giustizia, Torino 1886; Id., I reati Stato con speciale riguardo all’alto tradimento: esaminati nella Legislazione, nella Giurisprudenza e nella Storia, Torino 1893; Id., s.v. Alta Corte di Giustizia, in Digesto Italiano, II, Torino 1893, p. 587 ss.; A. Bonasi, Della responsabilità penale e civile dei ministri e degli altri ufficiali pubblici secondo le leggi del Regno e la giurisprudenza, Bologna 1874; G. B. Ugo, Il Senato nel Governo costituzionale: ragioni di sua esistenza, sue varie specie, sue attribuzioni (politiche e giudiziarie), Torino 1881; G. Arangio Ruiz, Delle guarentigie costituzionali, I, Napoli 1886; R. Crespolani, Dei delitti contro i poteri dello Stato, in Rivista penale, suppl. 7 (1898); F. Racioppi-I. Brunelli, Commento dello Statuto del Regno, II, Torino 1909.

[7] Tra gli studi ricordati alla precedente nota, quelli esplicitamente considerati da Teixeira sono indicati nella Parte Terza della monografia: p. 251 ss.; più analiticamente sono tuttavia esaminate e discusse le opinioni di Vigliani, Nocito, Bonasi, Arangio Ruiz, cui occorre aggiungere l’attenzione prestata a E. Pessina, Manuale del diritto pubblico costituzionale, Napoli 1849; P. Rossi, Cours de droits constitutionnel, IV, éd M. A. Porée, Paris 1866-67; L. Palma, Corso di diritto costituzionale, II, Firenze 1884; R. Falcone, I ricorsi Giolitti in Cassazione, in Il Foro Penale,3 (1893), p. 261 ss.; A. Stoppato, I reati ministeriali e l’art. 47 dello Statuto, in La Giustizia Penale, 1 (1895), p. 225 ss.

[8]Senza riandare alle riflessioni operate sulle ben note vicende giudiziarie coinvolgenti sia i politici della cosiddetta prima-Repubblica (basti solo pensare al processo-Lockheed dei non lontani anni ’70), sia i ministri dei governi operanti nell’ultimo lustro, è noto come del tema si siano occupati, anche dopo l’entrata in vigore della Costituzione della Repubblica e poi delle modifiche operate dalla legge costituzionale n. 1 del 1989, davvero una foltissima schiera di studiosi e fra essi alcuni dei migliori giuspubblicisti italiani (fra essi P. Virga, I reati ministeriali, in Jus, n.s. 5 [1954]): tra i più recenti, con selezione opinabile (senza rinvio, per es., a commentari o alla ‘selva’ di articoli apparsi on.line) e a mo’ di orientamento, v. G. Scarlato, I reati ministeriali, Padova 1982; E. Furno, Lineamenti della responsabilità penale ministeriale, Padova 1997; A. Ciancio, Il reato ministeriale. Percorsi di depoliticizzazione, Milano 2000; P. Dell’Anno, Il procedimento per i reati ministeriali, Milano 2001; G. Tarli Barbieri, La responsabilità penale dei ministri, Torino 2005; adde, interessanti, O. Bruno, Reati ministeriali e posizione del coimputato: incertezze tra le righe di una disciplina da 'rivedere', in Processo Penale e Giustizia, 2 (2019), p. 450 ss. (con ampia bibl.); T. F. Giupponi, La responsabilità penale alla stregua dei principi costituzionali e nella prassi. Legittima prerogativa o illegittimo privilegio, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 2 (2021).

[9] È sufficiente andare, per es. (senza soffermarsi sulle vicende recenziori coinvolgenti uomini e donne del governo-Meloni), a quanto dal 2019 in avanti è stato profuso dai mezzi di comunicazione sulle questioni sollevate a proposito delle navi Diciotti e Gregoretti e sulle conseguenze delle decisioni allora assunte dal Ministro dell’Interno Matteo Salvini.

[10] V. l’Introduzione in Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 2.

[11] V. V. E. Orlando, Prefazione a Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. IX-XI, qui p. XI.

[12] Si v. Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 739 ss.

[13] Cfr. Il Foro Italiano, 32 (1907), p. 281 ss.

[14] Cfr. Il Foro Italiano, 22 (1897), p. 497 ss.

[15] Si v. La Giustizia Penale, 1 (1895), p. 457 ss.

[16] Sul punto v. Scarlato, I reati ministeriali, cit., p. 49 ss.

[17] Per tale progetto:  chromeextension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://

archivio.camera.it/resources/are01/pdf/CD1100022610.pdf (accesso del 13.07.2023).

[18] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 741.

[19] Nelle sedute del 15 dicembre 1903 e del 9 febbraio 1904, alla Camera dei deputati, furono formulate gravi accuse contro il deputato Nunzio Nasi, per fatti dolosi che si affermavano commessi mentre aveva rivestito la carica di Ministro della Pubblica Istruzione. Sinteticamente v. L. Musso, Cronache dalla Minerva. Nunzio Nasi ministro della Pubblica istruzione (15 febbraio 1901 - 3 novembre 1903) e le carte del procedimento giudiziario Nasi-Lombardo - Parte prima, in MemoriaWeb - Trimestrale dell'Archivio storico del Senato della Repubblica 32 n.s., dicembre 2020: https://www.senato.it/application/xmanager/projects/leg19/file/Cronache_dalla_Minerva_Nunzio_Nasi.pdf (accesso del 13.07.2023).

[20] Si v. Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 41.

[21] Si v. A.-E. Cherbuliez, Théorie des garanties constitutionnelles, II, Paris 1838, p. 165:«Aussi, la monarchie constitutionnelle n'est-elle point un produit de la science; aucun publiciste ne l'a inventée; elle est le résultat d'une transaction que des circonstances spéciales ont amenée, en Angleterre, entre les formes du droit positif et les principes du gouvernement représentatif»; p. 166: «Aucune institution, fruit des circonstances, ne s'est montrée plus salutaire; sous sa protection, l'Angleterre a obtenu des siécles de prospérité et de puissance. Aussi les publicistes de tous les pays ont-ils été saisis d'une juste admiration pour cette organisaion, si anormale en apparence, et l'a-t-on vue s'introduire sur le continent européen partout où la civilisation était en progrès».

[22] B. Constant, De la responsabilité des ministres, in Oeuvres complètes, IX, I, éd. O. Devaux-K. Kloocke, Tübingen 2001, p. 42.

[23] Si v. Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 744.

[24] Va detto come della teoria del Melegari sia oggi possibile consultare l’edizione manoscritta (Torino 1857?), curata dai suoi studenti, del corso di diritto costituzionale che egli tenne nell’Università di Torino nell’anno 1856/57; le lezioni dalla XXVII alla XXX sono dedicate alla responsabilità ministeriale: https://archive.org/details/Sunti-delle-lezioni-di-diritto-costituzionale-date-nella-Universita-di-Torino-lannPHAIDRA_

o_344083/mode/2up (accesso del 13.07.2023).

[25] Si v. Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 747.

[26] Si v. ivi, p. 749 s.

[27] Ivi, p. 749 s.

[28] Il cenno in Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 750 s., è a Th. Pistorius, Die Staatsgerichtshöfe und die Ministerverantwortlichkeit nach heutigem deutschen Staatsrecht, Zübingen 1891.

[29] CPP art. 1 n. 1: «Ogni reato dà luogo ad una azione penale».

[30] CP art. 49 n. 1: «non è punibile colui che ha commesso il fatto: 1. Per disposizione della legge, o per ordine, che era obbligato ad eseguire, dell’Autorità competente»: «Nel caso preveduto nel numero 1, se il fatto commesso in esecuzione dell’ordine di un pubblico ufficiale costituisca reato, la pena stabilita per il medesimo è applicata al pubblico ufficiale che ha dato l’ordine». Vale la pena rilevare l’equivoco presente in Teixeira de Mattos (Accusa parlamentare,cit.) circa l’articolo del CP: trattasi dell’articolo 49 e non dell’art. 47 come invece citato alla p. 751.

[31] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 752.

[32] Si v. ivi, p. 752 s.

[33] Art. 30: «Nessun tributo può essere imposto o riscosso se non è stato consentito dalle Camere e sanzionato dal Re».

[34] Art. 31: «Il debito pubblico è garantito. Ogni impegno dello Stato verso i suoi creditori è inviolabile».

[35] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 754.

[36] Vale la pena ricordare che Baratieri fu deputato per sei legislature consecutive, dal 1876 al 1895, e nel 1893 fu vicino a ottenere anche una poltrona ministeriale; dopo la caduta del governo Giolitti, infatti, fu affidato l’incarico di formare il nuovo governo a Zanardelli, il quale propose come ministro degli esteri proprio Baratieri, che godeva di ottimo prestigio. La nomina incontrò tuttavia l’immediata opposizione del governo austriaco, che contestava il passato irredentista del condinese; la proposta non ebbe seguito: Baratieri rifiutò la nomina e Zanardelli l’incarico.

[37] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 756.

[38] V. Camera dei Deputati, legislatura XXIII sessione unica 1909-913, Raccolta degli atti stampati per ordine della Camera, vol. III dal n. 56 al n. 119, Roma 1913, p. 83: «I pubblici ufficiali, impiegati, agenti o incaricati, di una pubblica amministrazione, i quali, abusando delle loro funzioni direttamente, o col mezzo di istruzioni date da persone loro dipendenti in via gerarchica si adoperano a vincolare i suffragi degli elettori a favore o in pregiudizio di determinate candidature o ad indurli all’estensione, sono puniti…».

[39] Ivi, 81, art. 105: «chiunque per ottenere a proprio od altrui vantaggio, il voto elettorale o l’astensione, offre, promette o somministra danaro, valori, impieghi pubblici o privati o qualunque altra utilità ad uno o a più elettori»; 82, art. 106: «Chiunque usi minaccia ad un elettore od alla sua famiglia di notevole danno o della privazione di una utilità per costringerlo a votare in favore di determinata candidatura o ad astenersi dall’esercitare il diritto elettorale o con notizie da lui conosciute false, con raggiri od artifizii, ovvero con qualunque mezzo illecito atto a diminuire la libertà degli elettori, esercita pressione per costringerli a votare in favore di determinate candidature, o ad astenersi dallo esercitare il diritto elettorale».

[40] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 758.

[41] Ivi, p. 760.

[42] Ivi, p. 761.

[43] Ivi, p. 762.

[44] Ibid.

[45] Su tale vicenda insiste il classico fiume di inchiostro; una sintesi scientifica e largamente documentaria, capace di contestualizzare perfettamente la specifica questione, è quella curata da Guglielmo Negri, per Laterza, in occasione del primo centenario dell’istituto d’emissione nazionale: Giolitti e la nascita della Banca d’Italia nel 1893, Roma-Bari 1989.

[46] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 764.

[47] Ivi, p. 766.

[48] Ivi, p. 768.

[49] Una biografia del Ministro, ora riedita da Kessinger Publishing, fu pubblicata già prima della sua morte (avvenuta per suicidio) da Ch. Chincholle, Le General Boulanger (1889).

[50] CP art. 20 u. cpv.: «La legge determina i casi nei quali la interdizione dai pubblici ufficii è limitata ad alcuno di essi, e i casi nei quali si estende all’esercizio della professione o dell’arte del condannato». È il caso di registrare l’equivoco in Teixeira de Mattos (Accusa Parlamentare,cit.) circa l’articolo del CP: trattasi dell’articolo 20 e non dell’art. 21 come citato alla pagina 769.

[51] CP art. 176: «Il pubblico ufficiale, che, direttamente o per interposta persona, o con atti simulati, prende un interesse privato in qualsiasi atto della pubblica Amministrazione, presso la quale esercita il proprio ufficio, è punito con la reclusione da un mese a cinque anni e con la multa da lire cento a cinquemila».

[52] Art. 35: «Il Presidente e i Vice-Presidenti del Senato sono nominati dal Re. Il Senato nomina nel proprio seno i suoi Segretari».

[53] V. Regolamento giudiziario del Senato costituito in Alta Corte di Giustizia, Firenze 1870, artt.: 1, 2, 22.

[54] Si v. Vigliani, Questioni, cit, p. 42.

[55] Teixeira de Mattos, Accusa Parlamentare, cit., p. 775.

[56] Ibid.

[57] Si v. P. Lanza, La legge austriaca sulla responsabilità ministeriale. Studi e osservazioni, in Rivista penale,67 (1908), p. 335 ss.

Cirillo Angelina



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